神马文学网施政文：中央部门用假发票怎么办？
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施政文：中央部门用假发票怎么办？
2010年06月28日 07:43 本文来源于财新网 财新传媒杂志订阅 属典型的“执法犯法”行为，应按现行《发票管理办法》规定，对相关个人和单位给予处罚，绝不能“大事化小，小事化了”【背景】6月23日，审计署向第十一届全国人大常委会提交《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《报告》），《报告》披露了中央部门普遍存在利用假发票虚列开支、套取财政资金的问题。
《报告》指出，审计署抽查了56个中央部门，在已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。也就是说，在审计署组织抽查的所有发票中，17.6%的发票系伪造。
据《报告》，上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。
“假发票”一直是税务部门与公安部门打击的对象。尽管税务部门不断加重对使用假发票冲账、报销的检查、处罚，但在中央部门和企事业单位中，“假发票”却“野火烧不尽，春风吹又生”。有报道称，今年以来，仅北京警方就收缴各类“假发票”45万余份。
在一些国家机关和直属事业单位，“假发票”为何屡禁不止？这暴露了中国公共管理部门财政收支管理的哪些弊端？
中国政法大学民商经济法学院教授施正文认为，中央部门使用“虚假发票”，与制售“假发票”一样，属违法行为，更危及公众对法治的信心。应按现行《发票管理办法》规定，对相关个人和单位，给予相应处罚，绝不能“大事化小，小事化了”。
施正文指出，首先应当明确，“假发票”和“虚假发票”含义并不相同。所谓的“假发票”，是指通过仿制手段伪造的发票；而“虚假发票”尽管也有可能是“假发票”，但也有可能利用真发票伪造交易信息，虚列开支，以套取现金。
审计署此番公布的1.42亿假发票中，有9784.14万元属于“虚假发票”。也就是说，这些开支，都是在没有任何真实经济业务背景的情况下，伪造交易信息，用“白条”套“真金白银”，存在主观故意。这种知法犯法的行为，不但扰乱了正常的经济秩序，更极大地损害了政府的公信力。
施正文指出，用“虚假发票”报账主要不是个人行为，大多经由中央部门或直属单位领导默认甚至直接授意，这或可称为“集体腐败”。掌握公权力的中央部门，本应遵纪守法，率先垂范，但实践中这种“逐利自肥”往往成为公开的“秘密”。
许多党政部门及直属单位，出于为职工避税的考虑，会将单位发放的福利补贴以交通费、通讯费、差旅费等形式“凭票报销”，看起来似乎是“实报实销”，但其实这些“报销款”中，有相当部分属于“虚拟消费”。
“假发票”问题早已有之。但从审计署上述报告看，中央部门问题相当普遍和严重。这反映出目前中国公共部门收支管理存在极大漏洞，特别是在预算编制、执行、监督方面，距离真正的“阳光财政”甚远。
此次审计署《报告》指出，对一些中央部门的虚报假发票的行为，相应的处理结果多局限于要求其“提供真实发票，或将问题在本部门通报”。施正文认为，这种处理措施未免“太轻了”，甚至沦为笑谈。
这是因为，中央部门“知假而造假”，与制售“假发票”一样，同属违法行为，而且危及公众对法治的信心。按现行《发票管理办法》规定，纳税人应交纳一万元以下的罚款，而对于故意收受“假发票”的单位，也应予以相应处罚，绝不能“大事化小，小事化了”。
施正文认为，要从根本上杜绝党政部门使用“虚假发票”，只能从“收入透明”入手。目前，党政部门及国有企业普遍存在收入“不透明”，一些部门的各种奖金、福利名目繁多，其金额甚至远远超过名义工资收入。
他建议，党政各部门、事业单位及国有企业应该深化预算编制和监督机制，细化岗位工资，把工资外收入特别是福利收入透明化。对于属于“三公消费”的各项福利、津贴、补贴，更要严格预算编制和管理，标准尽可能明确，并予以公布。
同时，可考虑把对党政部门职工的工资外收入，由“暗补”变为“明补”。即数额内的消费支出直接以货币方式下发，并以较低税率征税；而对于超过国家标准的支出，一般不允许报销，并征以重税。■
（财新记者 刘志洁 采写）