用好建议权做好新形势下的纪检监察工作

用好建议权做好新形势下的纪检监察工作□ 李建章
发布时间：2008-10-14 10:39:36　来源:长沙市纪委
建议权，是指法律法规赋予的，纪检监察机关特有的，可以向有关单位或其上级主管部门提出处理意见的权力，包括有权建议有关部门正当履行职责，改正或纠正有关行为；建议有关部门作出组织处理、行政处分、行政处罚、刑事处罚等。如何用好、用活、用足建议权，是当前解放思想、创新理念，做好新形势下纪检监察工作的重要课题。
建议权的主要特点
一是法定性。《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》、《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》、《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》等党内法规以及《中华人民共和国行政监察法》等国家法律的相关条款对纪检监察机关拥有哪些建议权、如何行使建议权作了详尽的规定。如《中国共产党纪律处分条例》第十三、十四条规定纪检机关有权对在党外担任职务的违纪党员，向有关部门提出撤销其党外职务的建议；第四十二条规定，对于受到党纪追究的党员，有权向有关机关或组织提出给予行政处分或其他纪律处分的建议。《中华人民共和国行政监察法》第二十三、二十四条规定，监察机关根据检查、调查结果，可以向有关部门提出应予纠正或撤销不当的决定、命令，采取补救措施，给予行政处罚或行政处分，没收、追缴或责令退赔不当获利等监察建议。
二是强制性。即对纪检监察机关提出的建议，有关部门必须给予重视，无正当理由应予采纳或不得停止执行。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第十一条规定，对纪检机关提出的建议，有关党组织如无正当理由，应予采纳，并应将办理结果及时报告提出建议的纪检机关。《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》第三十五条规定，有关部门的党组织应保证纪检机关的建议得以贯彻，并将执行情况报告作出决定的机关。《中华人民共和国行政监察法》第二十五条也规定，监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳；第三十六条规定，有关单位和人员应当自收到监察建议之日起三十日内将执行情况通报监察机关。由此可以看出，纪检监察机关所拥有的建议权是一种较刚性的权力，不论对人还是对事都有较强的约束力。
三是规范性。纪检监察机关行使建议权，必须依法进行，并遵循规定的程序，有的还要制作书面材料，并允许被建议的单位进行申辩或提出意见。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第十一条规定，对于经初步核实，虽有违纪事实，但情节轻微，不需追究党纪责任，但建议有关党组织作出批评教育、书面检查、调整职务等处理的，应制作《纪律检查建议书》，送达有关党组织；《中华人民共和国行政监察法》第三十五条规定，监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员；第四十二条规定，对监察建议有异议的，可以自收到监察建议之日起三十日内向作出建议的监察机关提出。
四是有限性。纪检监察机关的建议权并非是无限的，而是可以被监督的。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第二十六条规定，建议停止被调查人党外职务的，应报经党委同意后提出，停职检查的期限，不得超过办案期限。《中华人民共和国行政监察法》第三十四条规定，监察机关提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意；第四十二条规定，有关部门对监察建议提出的异议，监察机关应当自收到异议之日起三十日内回复；对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或上一级监察机关裁决。
用好建议权的意义
一是有利于全面履行职权。党内法规和国家法律赋予纪检监察机关的职权有很多，包括监督权、检查权、调查权、建议权、决定权等，建议权与决定权一样，是监督权、检查权、调查权产生的结果，是确保纪律检查机关履职顺利或产生良好效果的必要保障；同时它也是对决定权的有益补充，保证了在无权行使决定权时仍可以对违纪违法行为产生震慑和惩戒作用，对于严肃党政纪律，加强反腐倡廉建设具有重要意义。
二是有利于发挥组织协调作用。拥有一定的建议权，可以便于纪检监察机关在协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的过程中更好地发挥作用。如对违纪违法党员的调查处理，除纪检监察机关自身拥有的纪律处分决定权外，还可以向有关机关或部门提出停职检查、组织处理、行政处罚、行政处分甚至刑事处罚的建议，并监督这些建议落实到位。这些措施可以保障纪检监察机关始终在反腐败工作中把握主动，并有利于调动其他机关或部门的工作积极性，提升反腐败工作的社会、政治效果。
三是有利于更好的服务经济社会发展。新的形势要求纪检监察机关必须在工作中紧贴经济建设，紧贴改革开放，紧贴党委和政府的中心工作，深入改革开放第一线和市场经济新领域，及时解决在党风政风方面严重影响建设和改革的问题，不断优化经济社会全面发展的环境，努力拓宽从源头上防治腐败的领域。在执纪执法和监督检查的过程中，对于经济和社会发展过程中出现的矛盾、存在的问题以及体制、机制、制度上的薄弱环节，纪检监察机关有义务也有必要提出意见和建议。而建议权的设置，为纪检监察机关参与经济和社会发展和各项工作并在其中充分发挥作用提供了制度保证。
四是有利于在工作中落实以人为本的科学发展观。纪检监察工作的实质是与人打交道，是做人的工作，是用党纪、政纪来调整、约束人与人、人与事之间的关系。建议权相对于决定权而言，执行起来更灵活、更简便，能够更好地体现“惩前毖后、治病救人”的执纪理念，在实际工作中实事求是地区别各种情况。如对一般性或较轻微的违纪，不作出纪律处分，而是建议有关部门采取组织处理的措施，可以帮助违纪人员更好地改正错误、放下包袱、安心工作；对于因证据原因无法查实的违纪事实，可以建议有关部门先作出组织处理，并对违纪款物进行追缴或退赔，这样既节省了办案成本，又确保案件查处能取得较好的政治、经济和社会效果。
五是有利于纪检监察机关接受监督。建议权虽是一种带有强制性的刚性权力，但同时又受到一定的约束，可以使纪检监察机关在行使权力、推进工作的过程中更加谨慎小心。如《中华人民共和国监察法》关于重要的监察建议必须报经本级人民政府和上级监察机关同意；及监察建议可以提出异议，对提出的异议必须限期作出回复，对回复不服还可以申请裁决的规定，就可以促使纪检监察机关在监督检查的过程中重事实、重证据，严格依纪依法办事。
建议权行使过程中存在的问题
一是重决定权轻建议权。在实际工作中，往往只注重行使更刚性的决定权，而忽视建议权的行使，造成一些牵头抓或协助抓的工作，在依法对其进行了监督、检查或调查之后，没有下文、没有结果。如对一些情节轻微不够党纪处分条件或证据不足无法认定的违纪行为，没有通过行使建议权进行必要的追究，造成一些问题处理的社会效果不好，群众不满意；对于某些部门工作中存在失误或机制、制度上存在的问题，也没有通过行使建议权促使其进行纠正，造成小问题得不到重视，把小事拖大、大事拖炸。
二是将建议权混同于决定权来行使。只能提出建议的问题，也越权作出决定，侵犯了其他机关的权力，损伤了纪检监察机关的形象和威信。
三是不按规定行使建议权。包括应当制作书面建议书而未制作书面建议书；应当在提出建议之前进行报告或征求有关部门意见的而未征求有关部门意见；应当告知被建议机关提出申诉或异议而未告知；对提出的申诉或异议没有及时采取措施进行处理等。如某监察局在收到某单位对监察建议提出的异议后未在限定的时间内作出回复，被该机关以行政不作为为由提起行政诉讼并败诉，就是因为未按规定行使建议权所致。
四是建议权行使后未监督进行落实。向有关机关提出建议后，就不再采取措施督促落实，造成问题依然存在，建议放了“空炮”，未产生应有的作用。
怎样更好的行使建议权
要“当仁不让”不要“回避退让”。建议权是法律法规赋予纪检监察机关的一项重要职权，在实践中也能够发挥重要作用，该用时应当大胆使用，不能因为建议权不象决定权那样产生很快、很大的效应而忽视其作用，也不能因为建议权手续繁杂、组织协调难度大而减少其使用，更不能因为行使建议权容易得罪人而不敢或不愿行使。
要“后发制人”不要“盛气凌人”。建议权是一种较为刚性的权力，被建议机关如无正当理由必须采纳，执行情况还必须向提出建议的纪检监察机关报告。在行使建议权以及决定权的过程中，必须严格依纪依法办事，提出建议要摆事实、讲道理，做到有理、有据、有节，并留有一定的余地，不能事实不清、证据不足、把握不准，更不能乱带帽子，乱打棍子，任意上纲上线。提出建议后，要给被建议的部门一定的时间进行“消化”，不能急于要结果，不顾一切地要求其无条件地进行落实。对于建议的落实情况，要采取一定措施进行监督检查，并给予必要的帮助和指导。对于被建议机关提出的异议或申诉，要认真分析研究，及时给予答复，建议有误的，应当实事求是地进行纠正。
要“超然物外”不要“置身事外”。建议权不同于决定权，它最终还需要有关部门落实才能取得实际效果。纪检监察机关在提出建议的时候要坚决，在作出建议后要“超脱”，要相信有关部门能够把些建议落实好，尊重他们的职权和办事程序，允许其在责任范围内实事求是地落实建议，不要越俎代疱，胡乱指责；对于其提出的不同意见，也不能“横吹胡子竖瞪眼”，而应当加强沟通联系，尽量取得一致意见。但是，也决不能在建议提出后就“一倒没风”，万事大吉，而是要加强跟踪督促，确保建议得到真正落实。
（作者系中共长沙县委常委、县纪委书记）