五大职能撑起公共财政

郭代模 杨舜娥
中国财经报 2007-02-13 09:05:05
从理论上厘清财政的职能，对于在科学发展观统领下建设强大国家财政，进而促进我国经济政治文化社会的全面、协调、和谐、可持续发展，具有极为重大的理论价值和实践意义
在社会主义市场经济条件下，财政职能应当作怎样的科学抽象和理论概论，对于在科学发展观统领下建设强大国家财政，进而促进我国经济政治文化社会的全面、协调、和谐、可持续发展，具有极为重大的理论价值和实践意义。
社会公共资源的配置职能
社会主义市场经济下的财政职能，首先是对社会公共资源的配置职能。市场配置资源的基础性主要体现在私人产品的生产上，而对公共产品的生 产，一般是由政府财政部门通过直接配置来完成的。譬如，与国家利益、民生利益密切相关的外交、国防、安全及一般行政部门，政府只能通过财政收入(主要是税 收)直接进行资源配置，以取得基本资源和弥补市场配置之不足。在这种直接配置社会公共资源中，财政的配置方式与力度，既取决于国家财政能力，又取决于财政 体制、政策和机制，更取决于国家发展的整体战略决策和合理布局。在财政配置资源过程中，要正确处理三个比例关系，一是财政收入占GDP比重。这个指标反映 政府对市场的干预程度和公共产品需要的满足程度。过高表明政府对市场干预过多，影响市场效率；过低表明公共产品的需要不能得到很好满足。二是中央财政收入 占全国财政收入比重，这个指标反映中央财政调控力度和公共产品提供效率。过高，表明中央集中过多，影响地方财政提供公共产品的积极性；过低，中央集中太 少，一些跨省区、跨区域的重大基础设施等公共产品的提供缺乏资源保证。三是转移支付占财政支出的比重。
社会总供求的调控职能
纯粹的市场经济往往会导致社会供求关系的巨大波动，社会再生产的大起大落。因此，需要政府宏观调控对社会供求关系进行调控。社会主义市 场经济的宏观调控，对于落实科学发展观，熨平经济波动，促进均衡运行，实现全面协调和谐可持续发展，具有重要作用。在这种调控中起作用的主要是财政政策和 货币政策。但两者调控的对象各有侧重，货币政策调控侧重总量，财政政策调控侧重结构。历史的经验反复证明：经济工作的根本性或经常性问题是结构性失衡，或 者是结构比例失调，或者是经济质量低化。实施结构性调控主要是政府运用财政政策干预国民经济而促进经济合理化。根据财政政策在宏观调控中的不同功能，可将 其分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。在什么时期实行何种政策，则要根据经济运行中总供给与总需求的对比状况而定。当总需求不足时实施扩张性财政政 策，以增加和刺激总需求，使其与总供给的差额得以缩小以至平衡；当总需求过旺时实施紧缩性财政政策，以减少和抑制总需求，使其与总供给的差额得以缩小以至 平衡；当总需求与总供给基本平衡时，则实施相对平衡的中性财政政策。
效率与公平的协调职能
效率与公平的权衡，是人类社会的永恒命题之一。财政作为满足公共需要的一种分配关系，无论在直接配置公共资源中，还是在收入再分配的资 源调节中，都对效率与公平承负协调职能，协调效率与公平在社会再生产各环节、各领域、各部门、各方面的关系。对此，我们党一直重视正确处理中央与地方、国 家、企业和个人的分配关系。邓小平理论关于社会主义本质、根本任务和目的论述，为正确处理这些关系提供了理论武器，党的十六大则进一步明确了具体的分配制 度和原则，即“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，“坚持效率优先、兼顾公 平”，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、全法经营先富起来”，“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距 过大的收入”。十六届六中全会决定，就完善收入分配制度、规范收入分配秩序；完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化；完善社会保障制度，保障群众 基本生活等作出了进一步的明确。所有这些都要求我们要进一步完善财政职能，实现公平与效率的和谐统一。从当前经济社会发展情况来看，财政要注重解决三个问 题：一是地区协调发展问题。要认真贯彻落实邓小平同志提出的“两个大局”的思想，当前“就要突出地提出和解决这个问题”。二是城乡协调发展问题。要认真贯 彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，将农村纳入公共财政的覆盖范围，让公共财政的阳光照耀农村，实现城乡经济社会的协调发 展。三是收入分配差距过大问题。改革开放以来，我国经济发展很快，但收入差距也在不断扩大。原因是多方面的，但其中一个重要原因是一些垄断性产业、部门和 产品，长期占有国有自然资源的贡献而获取超额过高的收益和收入，这不是这些产业、部门本身的贡献，而是国家自然资源的贡献，政府应该通过财政参与初次分 配，以体现公平。总之，在正确处理效率与公平的关系中，财政分配的协调职能是非常重要的。
和谐社会环境的保障职能
社会和谐是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会是党的十六届六中全会做出的重大决定和战略部署。财政对构建社会主义和谐社会具有重要的保障职能。
营造和谐的国际环境需要国家财政予以保障。而改善国内环境同样需要财政予以保障。当前，改善国内环境的重点一是社会环 境，一是自然环境。社会环境的重点是解决“三农”问题和城镇低收入群体的低保问题，特别是就业环境和安居环境。自然环境的重点是加快改善生态环境问题。这 里面财政的保障作用，既体现在财政对维护、改善公共资源环境的直接配置中，又体现在财政对自然环境遭受破坏而进行补偿的再分配调节中。总之，财政对于和谐 社会环境稳定的保障职能，是由公共财政的本质属性决定的，因为和谐的社会环境是社会共同需要的重要组成部分，而营造和谐的社会环境需要有财力作保障。
促进经济长期增长的制度供给职能
制度作为组织协调人与人之间经济合作或竞争关系的行为规范，在经济长期增长中具有核心作用。但长期以来，新古典经济学一直把经济活动中 的制度因素作为既定因素对待，不考虑制度因素对人们行为和经济增长的作用与影响。然而，经济发展的历史证明，制度对经济增长的作用是不容忽视的，制度是重 要的，甚至是决定性的，制度安排决定了经济效率。诺斯认为，以往所认为的经济发展的原因，如技术进步、投资增加、专业化和分工的发展等等，并不是经济发展 的原因，而是发展本身。经济发展的原因要到引起这些现象的制度因素中去寻找。制度因素是经济增长的关键，制度变迁决定经济增长，一种能够对社会提供有效激 励的制度是保证经济增长的决定性因素。因此，如何保证制度的有效供给就成为经济增长的关键。诺斯还认为，国家在制度变迁中具有非常特殊的地位。国家的存在 是经济增长的关键，国家为社会提供博弈的基本规则，影响甚至决定其他许多制度变迁。作为与国家存在本质联系的财政，不仅是国家职能的重要组成部分，而且是 实现国家职能的重要手段；不仅具有参与国民收入分配的职能，而且承担着重要制度供给的职能。改革开放以来，财政作为重要的制度供给者提供了一系列的制度， 为推动改革开放，促进经济的长期增长做出了重要贡献。在全面建设小康社会、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的过程中，要继续充分发挥财政的制度 供给职能，不断推进制度创新，为经济的长期稳定健康发展提供持久的动力机制和制度保障。党的十六届六中全会决定作出的关于健全公共财政体制，调整财政收支 结构，把更多的财政资金投入公共服务领域；关于国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村；关于保证财政性教育经费增长幅度 明显高于财政经常性收入增长幅度；关于完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配制度，等等，都是在新的历史条件下所做出的新的制度安排，必将 有力地推动社会主义和谐社会建设，促进经济社会的和谐发展。