“二胎”谋变：生育政策调整势在必行

“二胎”谋变：生育政策调整势在必行

左学金 上海社会科学院常务副院长、研究员

杨晓萍 上海社会科学院人口与发展研究所 助理研究员

（本文来自5月1日出版的2010年第5期《中国改革》杂志 “‘二胎’政策谋变” 专题）

1980年以来，中国一直实行严格控制生育的政策。30年来，中国人口形势发生了重大变化。未来10多年，将转入人口总量负增长。随着中国社会的深刻转型，当初严格控制生育的多数理由已不复成立，目前已到了调整生育政策的时候了。

为什么控制生育

作为世界第一人口大国，中国政府上世纪50年代一度鼓励生育。60年代上半叶，转向普遍鼓励自愿节育，70年代更在全国范围内实行了以“晚、稀、少”(晚育、间隔、少生)为主的计划生育政策，中国总和生育率出现了世所罕见的、空前的下降。

1980年9月25日，以中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”为标志，中国的生育政策进一步收紧，变成独生子女或“一孩化”政策，此为严格生育控制的发端。

1984年，鉴于该政策在农村执行中存在诸多困难，“一胎化”政策有所调整，形成了现行生育控制政策，即：除了西藏地区藏族农牧民，在全国城镇地区普遍实行“一孩”政策，农村大多数地区实行“一孩半”政策。

1980年中共中央“公开信”明确提出了实行严格计划生育政策的主要理由。

一是控制人口的过快增长。公开信开宗明义提出“争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内”，并认为如果不从现在起控制人口的增长，“按目前一对夫妇平均生2.2个孩子计算，我国人口总数在二十年后将达到13亿，在四十年后将超过15亿。”

二是提高储蓄率和投资率。当时中国的工农业劳动生产率还很低，为了减少消费，提高储蓄率和投资率，推动经济的快速增长，控制人口似乎是一个可行的办法。公开信提出“人口增长过快，资金的积累就会减少”。

三是提高人民生活水平。“人口增长过快，人民生活水平很难提高”，“拿粮食供应来说，如果增加到十三亿人口，每人平均耕地将下降到一亩多。在目前条件下，在这样少的土地上，要生产出每人平均八百斤粮食，还要生产出足够数量的经济作物，是相当困难的。”

四是减少资源消耗和保护环境。“人口增长过快，不但为就学就业增加困难，还会使能源、水源、森林等自然资源消耗过大，加重环境污染，使生产条件和人民生活环境变得很坏，很难改善。”

当时，中国收紧生育政策，除了应对经济社会和资源环境的压力，也受到世界上一些理论假设的影响。包括罗马俱乐部关于增长极限的报告，国内学者宋健等对人口增长前景的系统工程模型研究等，都更多关注了人口数量问题。

自1958年马寅初先生《新人口论》受到批判，很长时间内，中国国内关于生育政策的讨论一度沉寂。自1980年始，生育政策的内部讨论和辩论可谓此起彼伏。2000年第五次人口普查后，学界争论的焦点有两个：一是真实的生育率到底是多少？二是现行生育政策是否需要调整？

目前对中国总和生育率的估计存在较大分歧。根据2000年第五次人口普查的数据，中国妇女的总和生育率估计为1.22；对近年来的总和生育率，国家统计局估计为1.6，国家人口计生委估计为1.8，部分学者的估计为1.3-1.6不等。

对生育控制政策，中国国内大部分人口学者认为，应有所调整，否则会加剧生育率的持续下降，并对经济和社会发展产生负面影响。少数人也有认为应该从紧控制生育的观点。我们认为，有必要重新检视严格生育控制政策的依据。

人口发生重大变化

30年的改革开放，使生育控制的依据已发生了重大变化。这些重大的经济社会变化对生育控制政策的重要含义，常为人们所忽略。而中国生育控制政策经过多年的运作，似乎已独立于经济社会环境的变化，缺乏事实层面的支撑。

首先，中国人口已经不再增长过快，十多年后将不可避免地负增长。

1980年《公开信》认为中国“人口增长过快”时，当时的人口自然增长率是11.87‰；2008年该增长率已经下降到5.08‰，不到前者的一半。同一时期总和生育率则由2.31下降到1.4-1.6左右。

据联合国2008年的人口预测，在“金砖四国”(巴西、俄罗斯、印度、中国)以及美国、日本的比较中，中国总人口在2005年到2020年之间增长较慢。如果中国继续保持目前的低生育率，总人口将在2020年到2025年间达到高峰后明显下降。其中，中国0岁至14岁人群规模的下降速度较其他国家要快得多。

目前的人口增长完全是“人口惯性”所造成。20世纪90年代初以来，中国低于更替水平的生育率已注定总人口将在2020年到2030年间达到峰值，并在此后开始长期的负增长。持续的低于更替水平的生育率将不可避免地导致人口总规模的下降。

其次，中国经济增长类型已发生根本转变，亟待扩大内需。

1980年以来，中国经济取得了惊人的增长。中国国内生产总值从1980年的4545.6亿元增加到2008年的300670亿元。按不变价格计算，平均每年增长近10%。人均国内生产总值从1980年的463元增至2008年的22641元，按不变价格计算，平均每年增长近9%。

不仅如此，中国经济增长也已从计划经济时期的供给驱动转变为需求驱动，或者说，经济增长的主要约束，已从供给不足转向需求相对不足。这一重大转折，发生于1997年亚洲金融危机前后。

与此相对应，中国目前宏观经济政策的主要目标，也已从提高储蓄率和投资率转变为扩大消费需求。中国近年来投资率仍在不断上升，这存在诸多复杂原因，而人口生育率的下降所造成的消费需求不足不容忽视。继续控制生育就意味着减少终端消费，与扩大消费需求的目标背道而驰。

第三，中国人均粮食产量大幅增长，部分产业为产能过剩所困扰。

2008年，中国人均耕地已由20世纪80年代初的2亩缩减到1.47亩，然而主要农业产品的人均产量却没有减少，反而有所增长。其中，2008年人均粮食达398公斤，接近公开信中人均年用粮的“800斤”的目标。

与此同时，中国目前存在比较严重的产能过剩，经济发展的主要矛盾，已不是追求人均产品的数量，而是提高产品的质量和经济效益，减少生产过程中的资源消耗和环境污染，转变经济增长方式，调整产业结构，增强自主创新能力。

人口总量并非影响资源消耗和环境污染的主要因素。中国能源消费总量中，人口总量增长的贡献率始终显著小于人均消费量增长的贡献率。尤其是2000年-2008年间，中国能源消费总量增长了1倍多，其中人口总量增长不到5%，而人均消费量却增长了近1倍。

显然，目前中国节能降耗的关键，不在于人口总量的控制，而在于隐含于人均能源消费量中的生产方式、技术和生活方式的变革。

“放开二胎”正当其时

十年前，中国预计 “21世纪中叶”人口出现负增长。目前，官方已经把该目标提前到21世纪20年代。生育率并非越低越好。如果这一低于世代更替水平的生育率长期持续，中国人口将以几何级数萎缩，中华民族将面临作为一个物种的延续问题。

实证研究表明，目前农村独生子女家庭老人的贫困发生率较高。显然，那种认为中国农民收入问题可以简单地通过“少生”来解决的看法，缺少理论和实证数据的支持，不足以作为政府制定生育政策的依据。

从一个农民的生命周期来看，少生孩子的农民在年青时固然能减少抚养子女的支出，从而能增加其家庭的人均收入和消费(尽管未必能增加其家庭的总收入)，但是在他年老时则可能面临更大的经济困难。

过去所有关于人口和生育控制政策的讨论，理论基石就是以控制生育提高人均收入。这显然与既有的实证研究并不相符。同时，我们还应该看到，一个家庭是否幸福，不仅取决于该家庭收入的多少，而家庭对子女需求的精神满足，有时比物质生活的丰裕更加重要。

我们认为，中国当初推行生育控制政策的主要理由已不再成立。在新的形势下，我们有必要重新思考，为什么要继续控制生育的政策？到目前为止，我们并未看到特别有说服力的新的理由。

现在反对生育政策调整的一个比较常见的理由，是一旦生育政策放宽，就要出现生育率的反弹。但是，这种担忧缺少有力的实证数据。相反，一些“二胎”试点地区的案例表明，宽松的生育政策反而实现了比同省其他地区更低的生育率。

现行生育控制政策是一种非常态的、社会政治成本高昂的特殊政策。在不同的社会人群中，广大农民，特别是农村妇女承担了更高的成本。迄今为止，中国依然是世界上惟一实行这一政策的国家。改变现行生育政策，只是回到常态，而回到常态并不需要特别的理由。

我们已经并将继续看到，放宽生育控制的依据正在变得越来越强，而且越来越成为公众和学者的共识。正如1980年中共中央“公开信”所说，“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”

目前，中国调整生育控制政策正当其时。