２００７年宏观经济政策大趋势(2)

中国经济信息->2007年第2期
２００７年宏观经济政策大趋势
胡少维
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门槛提高，土地政策不放松
根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的要求，为保护耕地，强化土地经济调控手段，控制 固定资产投资过快增长，促进节约集约用地，财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，对新增 建设用地土地有偿使用费有关政策作出了重大调整。从2007年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费征收等别划分不变，各等别征收标准在原有基础上提高 1倍。
2006年年末，国土资源部等部委联合发布实施2006年版《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，这将成为供地政策上落实国家宏观 调控和产业政策的重要指南，成为国土资源部门发挥调控职能、严把土地闸门的重要手段和依据。《目录》的发布意味着2007年项目用地将设置准入条件，加以 限制；有些项目用地毫无商量余地，将会坚决停止供应。比如，别墅类房地产开发项目，高尔夫球场项目，赛马场项目，党政机关、国有企业、事业单位新建培训中 心项目，未依法取得探矿权的矿产资源勘查项目，未依法取得采矿权的矿产资源开采项目用地被明令禁止。对一些低水平重复建设项目和大量耗费资源的建设项目， 也作出了明确的限制和禁止用地规定。而且，今后，国土资源部、发展改革委将根据宏观调控的需要，依据《产业结构调整指导目录》和国家产业政策、土地供应政 策，适时修订限制目录和禁止目录。可以说，目前用地政策与产业政策的联动机制已经建立，用地政策将发挥越来越重要的调控作用。2007年土地闸门只会趋紧 而不会松动。2007年土地利用计划中农用地转用和耕地占用指标仍将保持在2006年的水平上。在指标分配上，将适当压缩工业用地，增加民生用地，保证必 不可少的基础设施用地。
节能、环保，宏调中拥有更大的权重
2006年，一个约束性指标的社会关注度急剧升温。这一指标就是“‘十一五’期间万元GDP能耗比‘十五’末削减20%”。在“和谐社会”与 “科学发展观”的旗帜下，中国经济中惯有的以牺牲资源环境为代价的增长模式开始遭遇到猛烈“狙击”，相当多的工业企业面临前所未有的“阵痛”：2006年 2月，国务院发布“关于落实科学发展观加强环境保护的决定”；《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》正式生效；国家循环经济试点扩大至8个省市；节能责任 制开始落实；固定资产投资检查也是依法进行，并主要是考察其是否合法、合规，落脚点就在节能、环保上。显然，资源环境以及节能将成为左右经济发展的重要把 手。
目前看，国家已开始采取措施，比如，健全相关的制度，包括实施严格能耗指标统计公报和考核制度；根据资源条件和市场变化情况，考虑提高资源 税的征收标准和征收范围；深化能源价格改革，加强和改进电价管理，落实石油综合配套调价方案，逐步理顺国内成品油价格等。这些措施的实施，必然改变不同行 业的收益曲线，进而对经济增长和经济结构产生深远影响。
国家发改委主任马凯日前强调：“节能减排是调整经济结构、转变经济增长方式、提高经济效益的现实、有效的切入点和突破口。”为此，在中央经 济工作会议提出的2007年经济工作的八项任务中，有关节约能源和保护生态环境被排在第三位，仅次于宏观调控和新农村建设。根据中央部署，中国新一轮“节 能减排”风暴将在政策执行力度和监管上进一步强化。钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油化工、建材等重点行业和年耗能万吨标准煤以上重点企业的节能工作将成 为政府重点监管领域。同时，明确将能耗作为固定资产投资项目审核的强制性门槛。进一步完善高耗能、高污染行业差别电价和水价政策，健全排污收费制度，并建 立节能专项资金和制定有利于节能降耗的财税政策。
理顺比价，价格政策将做大调整
2006年年末，随着出租车、城市供水等行业成本监审试行办法的陆续出台，《政府制定价格成本监审办法》将逐步在各类行业中推行，这无疑加快 了资源产品价格和服务价格调整的步伐。据悉，由国家发改委价格司起草的资源性产品价格改革的方案——《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》将 上报国务院，如果获国务院同意，中国的资源性产品价格将在2007年之后面临一场全面调整。按照这一方案，资源性产品价格的改革将从水、石油、电力、天然 气、煤炭、土地等领域展开，并提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的征收标准。把环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中。
不可否认，单从供求关系来看，中国的资源价格被低估得非常多，上涨是一个必然的趋势。因为低资源价格实际是鼓励粗放式的发展和浪费，这导致 了中国经济的主要推动力是投资而非消费。在大规模的投资和低要素价格的促进下，中国企业的竞争力主要表现为资本推动和劳动密集，缺乏技术创新，致使“十一 五”规划提出的单位GDP能耗降低20%左右目标将难以实现，唯一有效的办法是通过市场手段，提高资源价格，让价格来调节供需。同时，提高资源价格可以增 加中国相关行业和企业的生产成本，促进企业向技术密集型转型，提高生产效率，加速经济转型。
不过，由于许多资源价格的调整涉及民众的生活和消费，因而资源价格调整不仅是一项重大的产业政策，而且是一项事关民生的公共政策，稳健推行将是必然选项，不可能采取一刀切的调价方式。
约束与鼓励并举，推进产业结构调整
依照我国“十一五”规划的具体安排，“十一五”期间，我国将淘汰约1亿吨落后炼铁能力，2007年前淘汰5500万吨落后炼钢能力，关停5万 千瓦及以下凝汽式燃煤小机组1500万千瓦，关停燃油机组700万千瓦的目标。2006年，国家在继续控制投资增幅的同时，加大了对其过剩产能的调整力 度。煤炭行业已关闭小矿井5931处，淘汰落后产能1.1亿吨。电解铝行业清理违规项目23个，停建缓建总能力达247万吨。
根据部署，我国下一步要继续把淘汰落后生产能力作为调整和优化产业结构的重要途径。在维护总量平衡的前提之下，着重促进产业结构调整。在强 调政策约束的情况下，鼓励性政策也将不断跟上并加强。目前，发改委正在就钢铁、煤炭、电力等重要行业的产业结构调整制定系列新方案，其核心仍强调要打“组 合拳”：在主要动用经济手段和法律手段的同时，也将辅之以一些必要的行政手段，淘汰落后产能与补贴关停企业同步，以促进产业结构升级，加强资源节约和综合 利用。经济方面，对那些存在大量按照产业政策应限制发展或淘汰的工艺设备的产业执行差别电价的同时，还将对该产业继续实施水价与排污费的特别处理，进一步 下调对“两高一低”出口行业的退税率。
与此同时，产业结构调整基金也将浮出水面，将主要针对一些特殊群体，即符合当地经济发展状况，经过地方合法手续开办、有完备的审批程序手 续、环境也没有造成污染的企业，只是由于技术装备落后、生产规模不达标而被迫关停，对于这些企业，基金将对投资者给予一定的经济补偿，同时用于安置下岗职 工。
多管齐下，自主创新的政策支持力度将不断加大
尽管目前中国制造业规模已居世界第3位，但面对激烈的国际竞争，自主创新能力薄弱已日益成为中国制造业发展乃至提高我国竞争力的瓶颈。据测 算，我国科技进步对经济增长的贡献度不足40%，明显低于发达国家60%到70%的水平。不久前的一次信息产品展示会上，手机、电脑等各种国产电子产品琳 琅满目，其中30余种产品的产量居世界第一，但拥有自主知识产权的不到10%，核心技术受制于人。应该说，加快提高中国的自主创新能力，是中国经济可持续 发展的内在要求，也是加快转变经济增长方式、推动产业结构优化升级、增强中国综合国力和竞争力的需要。为此，国家明确提出了建设创新型国家的目标。 2007年，建设创新型国家的步伐可望进一步加快，更多有利于自主创新的政策措施有望在2007年出台。
目前，相关部门正在制定数十项涉及财政、税收、金融和政府采购等方面的实施细则，加快完善有利于自主创新和高技术产业发展的政策环境。 2007年，我国科技投入有望进一步加大，财政科技投入的增幅将明显高于财政经常性收入的增幅。将进一步加大对企业技术创新的支持力度，支持大型骨干企业 的技术创新基地建设，搭建科技型中小企业的创新平台，鼓励关键设备和技术进口，加强对引进技术的消化吸收再创新。继2005年出台的《创业投资企业管理暂 行办法》后，对创业投资的税收扶持政策也很可能于2007年起实施。
由补血到造血，新农村建设的政策重点起变化
由于2006年农业税已经全面取消，“十一五”期间不太可能再集中出台各类补贴和优惠政策。因此，2007年支持农村经济发展的政策将由补血 向提高其自身造血能力转变。一是加强农业综合生产能力建设。继续支持粮食生产，搞好农田水利建设，大力发展现代农业，促进农业稳定增产和农民持续增收。二 是着力改善农村生产生活条件，进一步加大农村饮水安全工程投入，大力发展农村户用沼气，加快农村公路、农村电力设施建设，加强农村生态环境整治，改善农村 人居环境。三是加快农村社会事业发展，继续支持农村科技、教育、医疗、文化、体育等基础设施建设，提高农民综合素质。支持农村剩余劳动力的培训与有序转 移，在增加农民的非农收入方面下大力气。
质量重于数量，外贸、外资政策进入调整期
目前，中国是世界第三大贸易国，也是第三大进口国。国际收支不平衡已经成为当前我国经济运行中的突出问题。过大的贸易顺差引发了近年来诸多的 贸易摩擦，2006年，中国出口产品遭遇83起贸易摩擦案件，是入世以来最高的一年。而且除了反倾销、反补贴、保障措施和特保调查等一般贸易案件以外，美 国、加拿大等国家开始在隐蔽性更强的反补贴领域开辟第二战场。这将使我国的对外贸易环境恶化，人民币升值的压力持续增加。为此，在保持出口和利用外资合理 增长的同时，积极扩大进口，促进对外贸易平衡发展，提高利用外资的质量而非数量就成为外贸、外资政策的重点。
2007年中国将运用关税调节等经济手段，重点鼓励扩大重大装备关键件、先进技术和设备以及重要资源型商品进口。同时，国家将加大对促进进口的金融支持，扩大自非洲等不发达国家的商品进口，全面梳理各种非关税措施，进一步在平等、互利的基础上开放市场，改善贸易环境。