存款保险人制度：从“隐性”到“显性”

从“隐性”到“显性”
银行监管、中央银行最后贷款人制度和存款保险制度是维护一国金融稳定的三大法宝。其中,银行监管是防范系统性风险的第一道防线,中央银行最后贷款是第二道防线,存款保险制度则是最后一道防线。我国目前实质上是隐性的存款保险制度,随着金融体制改革的深化,这种隐性存款保险制度已难以满足金融稳定的需要,有必要尽快建立显性存款保险制度,形成符合我国国情的金融稳定机制。
隐性存款保险制度不利于我国金融的长远稳定
国际上一般将存款保险制度划分为显性(Explicit)和隐性(Implicit)两种。显性存款保险制度是指以法律的形式明确说明或正式建立存款保险机构(或者保险基金)的存款保险制度;隐性存款保险制度则没有法律说明或者正式的保险机构提供保险,但往往在事后由政府或者中央银行提供兜底保护。
我国没有建立公开的、有法律保障的存款保险基金或公司,也没有法律明确规定存款保险的范围和赔付方式,但事实上我国实行的是一种几乎全额赔付的隐性存款保险。一旦银行出了问题,政府一般会对其进行救助(注资或者其他方式),最后往往是向存款人提供全额的存款保护(这通常也被称为“国家信用担保”、“含蓄存款保险”或“隐性担保”)。这种隐性保险还延伸到证券、信托等非银行金融领域。例如,在广东国际信托投资公司、中国农村发展信托投资公司等金融机构的倒闭事件中,国家实际上扮演了“救火队长”的角色,中央银行承担了存款保险机构的职责,保证对自然人的偿付。四大国有商业银行改革以来,政府数次剥离其不良资产并注资,实际上也是一种变相的隐性存款保险。不过,随着我国金融体制改革的深化,隐性存款保险制度已难以满足我国金融稳定的长远要求。
一是隐性存款保险的成本过高,已成为沉重负担。由于没有事前确定的规则和程序作保证,而只是在事后进行相机决策,隐性保险也没有保险基金,因此政府不得不解决资金来源问题。自1997年关闭中国农村信托投资公司以来,我国已关闭了近700多家金融机构,国家为处理经营失败金融机构的债务支付了数万亿元人民币。在隐性存款保险制度下,实行的是零费率制(各银行并不需要定期交纳保费),保障范围则覆盖了所有存款账户,国家用以救助的“保费”是以税收或铸币税(通货膨胀税)的形式源于纳税人。单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为而支付额外成本。从公平角度来看,化解银行风险的成本应该由各个银行自己来承担,而不应通过税收或铸币税的形式向普通纳税人转嫁。
二是隐性存款保险制度下政府的担保弱化了投资者的风险意识。我国银行业的“道德风险”问题要比实施显性存款保险制度的国家严重得多,已经得到注资或坏账剥离政策支持的银行不相信所谓“最后晚餐”的说法。一个重要的证据是,即使是那些内部治理结构较好的股份制商业银行(它们并不存在严重的历史遗留问题)的平均不良贷款率也达到了6%。更为严重的是,因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”本身(即不断向银行注资)来解决,从而使政府实施这种制度的成本越来越高。在没有规范的、市场化的退出机制的情况下,无论是小额存款人还是大额存款人,在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况,从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵,严重影响了金融市场的稳定运行。
三是政府对问题银行存款人的保护有相当大的随意性。首先,由于政府对存款人的利益保护没有明确的法律约定,政府是否、何时以及怎样保护存款人都具有不确定性。其次,隐性担保下监管部门可能放松对金融机构应有的市场监督,监管部门还很容易出现“管制宽容”:有些金融机构尽管问题已很严重,但只要没有发生支付危机,监管当局为追求所谓的政绩,往往不会采取严格的监管措施。
四是政府倾向于向国有银行和大银行提供更多的保护,导致非国有银行和中小银行处于不利的竞争地位。这主要体现在,政府隐性担保下的我国银行业竞争格局明显不合理。四大国有银行成为银行体系的绝对主体,在资产、存贷款市场上居于垄断地位。同时,在政府隐性担保下,存款人(不论大额还是小额)在选择银行时并不考虑银行经营的好坏或风险状况,而是以银行在政府中的地位为标准,这种行为进一步强化了不公平的竞争环境;对国有商业银行来说,政府隐性担保下其经营或多或少受到政府干预,经营目标往往不是利润最大化,而是经营者利润最大化。
总之,隐性存款保险制度在维护我国金融稳定方面存在一定的缺陷,这决定了我国在向市场经济转轨过程中,建立显性存款保险制度尤为迫切。我国“十一五”规划金融体制改革的一个重点,就是要建立对经营失败金融机构进行市场处置的长效机制。
存款保险制度从隐性到显性:我国金融稳定机制手段的转变
从存款保险制度的国际实践来看,隐性的存款保险制度多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中;显性的存款保险制度则是主要发达国家的首选。事实上在过去的30年里,建立显性存款保险制度的国家和地区数量增长了6倍多,从1974年的12个增加到2003年的74个。显性存款保险体系已经成为专家们给发展中国家和地区提出的金融结构改革建议的一个主要内容。显性存款保险制度的优势是非常明显的:一是明确了银行倒闭时存款人的赔付额度,在法律上保障了小储户的利益,有利于稳定存款人的信心,防止银行挤兑的能力要强于隐性存款保险制度,而且能弱化隐性存款保险制度下的道德风险;二是通过建立专业化机构,以明确的方式迅速、有效地处置有问题银行,可以及时关闭问题金融机构,同时节约处置成本;三是事先进行基金积累,以用于赔付存款人和处置银行,这不同于隐性存款保险制度受制于财政约束,符合市场原则,能承担更大的损失;四是增强银行体系的市场约束,明确银行倒闭时的各方责任,有利于建立更加公平的竞争环境。显性存款保险制度的建立对于完善我国金融深化以及建立长效的金融稳定机制至关重要。这主要体现在以下几方面:
首先,作为现代金融安全网的重要组成部分,显性存款保险制度在提高公众信心、防范系统性金融危机方面发挥着重大作用。目前,我国已形成了多种类、多层次的商业化存款类金融机构体系,截至2006年5月底,我国城乡居民人民币储蓄存款余额已达到15.65万亿元。存款类金融机构的资产总额占全部商业性金融机构资产总额的比重超过90%。加上我国经济发展的融资需求主要通过间接融资方式实现,经济发展的融资责任和相应风险高度集中于银行业,因此维护存款类金融机构的安全与稳定,是我国金融安全、经济安全的重中之重。
其次,我国的银行体制改革,需要逐渐淡化或取消国家对银行的隐性担保。一方面,对各类信用合作社以及未来要发展的民营银行而言,存款保险制度是政府摆脱对他们承担隐性担保责任的重要的手段。另一方面,国有商业银行股份化及有外资参股后,存款保险的推出也可让其他股东分担一些保险的成本。对于外资银行开办本币业务,东道国中央银行是否应充当最后贷款人角色,各国的做法大相径庭。在隐性保险制度下,外资银行往往采取“搭便车”行为,向公众隐瞒了一个信息,即在外资银行的存款有可能因其经营失败而使存款人蒙受损失时,中国政府并不必然具有补偿这种损失的义务。为了保护我国存款人的利益,保证整个金融体系的正常运转,有必要建立明示的存款保险制度。而且推出存款保险制度的象征性作用尤为重要,那就是对储户昭示,存款是储户选择的一种投资行为,国家将来并不必然具有对存款进行担保的义务。
再次,显性存款保险制度处置问题金融机构的经济效应强于隐性存款保险制度。隐性存款保险制度下对问题金融机构的行政救助和处置(如作为救助行为需要的中央银行的最后贷款),并不是通过弥补金融机构破产倒闭来保护小额存款人利益或其他债权人利益,它主要是为了防止金融机构破产倒闭,维护金融系统的稳定。而由存款保险机构对问题银行进行救助,其经济效应要优于中央银行的再贷款。一方面,存款保险基金不会增加基础货币投放,从而不会加大宏观经济运行的通货膨胀压力;另一方面,相对于中央银行再贷款和财政资金而言,用存款保险基金来化解银行的支付风险更能体现出操作手段的市场化、规范化和公正性,而且可以引导各利益主体形成良好预期,削弱金融机构的道德风险,避免导致社会公众挤提的“羊群效应”。
最后,建立存款保险制度有助于完善我国的银行监管体系。从1996年至今,我国几乎每年都出现商业银行和信托公司等倒闭事件,但这些机构的最终命运通常是政府主导的兼并和接管。这就给人们造成了存款性金融机构在我国不可能破产的假象。建立存款保险制度,有助于把银行监管机构的工作重心转到加强监管银行经营活动上,如设立存款准备金要求、资本充足率最低标准、规定市场准入和退出的相关条件,以及实施金融监督与检查等。来自存款保险机构的外部的有效监管,可以使银行控制风险的关口前移,在保护金融机构、促进金融体系稳定的同时,也保护了存款人利益。
建设显性存款保险制度的几个关键问题
要正视显性存款保险的缺陷,单纯的显性存款保险制度不足以维护金融体系的稳定。从实践来看,我国的金融风险主要是制度性生成风险,必须加大对金融制度的基础性建设才能解决风险问题,仅仅以建立存款保险制度来防范和化解金融危机是不够的。例如,我们知道抵押担保对于减轻信用市场上的逆向选择和道德风险问题是一种有效的机制,因为它降低了违约时贷款者的损失。然而,由于法律体系原因,抵押担保成为一种既费时又成本高昂的过程,从而减小了这一机制解决信息不对称问题的有效性。防范和化解金融风险需要从金融制度的基础性建设入手,如完善法律体系和产权制度等。应当积极加强银行业在监管、公司治理、信息披露等方面的制度环境建设,并努力使得显性存款保险制度的设计与外部制度环境相互适应,这样才能确保最大限度地降低显性存款保险制度引发的道德风险问题。
我国显性存款保险制度的设立原则。一是存款保险制度政策的制定首先要适合我国目前金融体制的需要;二是同时能适应金融体制未来发展的战略方向;三是要适应我国特殊的金融特色。从目前的要求来看,我们要建立的存款保险制度应该是实行差别费率的强制性存款保险,存款保险机构的职能不应该只是局限于“付款箱”,而应具备一定的监管职能。为保证存款保险制度稳健运行的法律环境和金融生态环境还需要不断完善。
存款保险机构的设置与定位。从存款保险机构的职能来看,其需要在监督银行风险、与中央银行的管理部门的信息获取和共享以及处置问题金融机构、及时赔付存款人等方面存在一定的交叉。存款保险管理机构应具有一定的风险监控职能,但监控重点在成员机构抵御风险冲击的能力方面,主要关注风险指标。
明确存款保险的保障范围。从维护金融系统稳定和公平公正的原则出发,我国要建立的显性存款保险制度应该实行强制性存款保险制度,将所有吸收公众存款的金融机构,包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。从存款保险的资金范围来看,应当既包括人民币存款,也包括外币存款,以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。
至于存款保险机构的具体业务监管和操作(如保费费率、最大保障额度等),应结合我国金融体系特征加以客观、科学的设置。存款保险的设置特征对其运行绩效的影响非常大,应充分考虑金融监管、银行治理结构和金融发展的现状等因素,切忌全盘照抄其他国家的模式,因地制宜地设计其要素组合。在推出时机上,我国金融改革确实取得了一定成效:国有银行的改制上市、股份制商业银行和外资银行的引入、银行业治理结构的改善和监管水平的提高等,但存款保险制度赖以生存的制度环境仍存在一定的薄弱环节。为了确保我国从隐性全额存款担保体制平稳过渡到显性有限赔付的存款保险制度,一定时间的过渡期是必要的。
(作者系中国人民银行海口中心支行行长)
摘自：《银行家》2006年11期　作者：刘仁伍