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【置顶】 【原创】 政府不脱胎换骨，经济增长方式能转变吗？
政府不脱胎换骨，经济增长方式能转变吗？
按照西方古典经济学理论，政府在国民经济中的作用仅仅是市场的“守夜人”，而市场本身就是一只“看不见的手”，由它来调配社会资源就已经足够了。但接连不断的经济危机改变了学者们的看法，凯恩斯的理论开始大行其道。这种理论认为，由于完全的自由市场经济无法避免有效需求不足，因此政府就必须介入宏观管理，人为地增加有效需求，才能避免经济危机。然而，上世纪70年代的石油危机让凯恩斯的理论失去了效果，新自由主义回潮，但并没有使西方国家政府的宏观管理职能受到削弱，尤其是国际金融危机的爆发，世界经济舞台上的主角全部都是各国政府，曾经不可一世的豪门企业都颓变为受伤的孩子，用哭声吸引政府的注意，等待救援。可见政府的作用已经空前强化了。
中国在改革开放后，用市场经济取代了计划经济，但政府的作用却和西方国家大不相同，政府不仅是宏观经济的管理者，也是参与者，否则，象三峡工程、高铁项目那样的特大工程根本就不可能由企业去完成。于是争论就出现了：中国的道路究竟应该怎么设计？是在企业成长壮大后，“国家参与”逐步退出，把西方国家的经济模式当成我们的目标？还是独树一帜地将政府管理、国家参与进行到底？
国际金融危机让我们看到了政府行为的又一种新动向：西方国家对企业救助的手段不是财政补贴或减税，而是以股份作为抵押、必须偿还的借款，不仅如此，美国的科技财政投入也同样采取了入股和购买知识产权的方式，政府也变成了经济活动的参与者！而且是精明的经营者！
事实表明：中国式社会主义道路所需要的经济体制，不能是西方国家经济模式的照搬，我国独创的政府承担宏观管理、国家参与两项职能的经济模式必须继续向前推进！不仅如此，还应该进一步探索政府的第三项职能——政府经营！可以说，政府经营是中国式社会主义道路的“音障”，突破了这个“音障”， 中国的发展才能算是如虎添翼。
只有实现了政府的宏观管理、国家参与、政府经营三大职能，我们才能建立起来功能强大、优势明显的社会主义商品经济模式，才能在国际竞争中处于不败之地。
就我国政府宏观管理的政策体系而言， 财政和货币政策以及投资政策都与房地产政策紧密相关，但政府在进行财政预算时，并没有充分考虑土地出让金的随机性大幅度超收对财政带来的影响，这个影响无论是正面的还是负面的都极其巨大。
2009年全国财政收入68477亿元，财政支出75874亿元,收支相抵后，财政赤字为7397亿元，加上2000亿元的地方债，约为9400亿元。
从表明上看,财政赤字比年度预算减少了1000亿元,似乎可以解读为财政效率有所提高,其实不然,因为财政赤字的减少,并不是因为财政支出更节省了,而是因为财政收入比预算的66230亿元增加了2247亿元，是纳税人作出了更大的贡献！
这还不是最重要的，一个非常巨大的变量并没有包括在国家预算内，这个变量就是土地出让金！ 2009年全国土地出让金总额达到1.59万亿元，同比增加6170亿元。在年初时，许多地方政府都认为在金融危机的冲击下，当年的土地出让金将出现负增长，而实际实现的6170亿元的增量是各级政府根本就没有预计到的。
如果把全国各级政府的全部收支看成一个整体，意外增加的土地出让金6170亿元， 加上财政收入比预算增加的2247亿元，国家的意外之财高达8417亿元，可将不包括地方债在内的财政赤字全部冲抵后还有900多亿元的财政结余，而实际上不含地方债的财政赤字却是7400亿元，相差的8300多亿元跑到哪里去了？
2009年的土地出让金已经相当于财政收入的23%，这是中国经济发展中的一个全新现象，不能简单地用“土地财政”来解答，它实际上标志着一个新的时代已经悄然来临，而我国的财政货币体系还没有学会如何去适应和驾驭它。
面对国民经济和政府收支的新变化，我国的财政、货币和投资政策都应该进行相应的调整。
1.土地出让金已经成为政府收入的重要来源，其数量已经达到万亿以上，是政府收入中最重要的品种之一，应该将其纳入到政府预算之中，而不能成为地方政府的“小金库”。
2.在我国独创的社会主义市场经济模式中，国家和政府不仅仅是市场的“守夜人”，它也是重要的经济主体，同时担负着对国民经济进行调控的职能。而政府和国家的调控主要有两个手段，一是经济政策，二是国家直接投资。事实表明，中国的经济模式比西方国家的经济模式具有更高的效率和更大的优势，这是我们坚持自己模式的充足理由。但是，在我国经济模式的发展和完善的过程中，一个新的重要变化应该引起我们的注意，就是：“政府经营”已经蔚然成风，它的权重正在超越“政府管理”而成为最重要的政府行为。因此，对“政府经营”进行科学和法律的规范已经提到议事日程。
3.当外需不再成为中国经济高速增长的动力时，扩大内需就成为我国今后经济增长的主要动力，而城镇化就是这个动力的重要源泉。但是城镇化需要大量的资金投入，要在今后20年内将3-4亿人从农村转移到城市，至少需要60-80万亿元的基础设施投资，平均每年3-4万亿元。这笔钱从哪里来？如果主要通过财政赤字和货币发行来解决，肯定会造成恶性通货膨胀危及国家经济安全。那么将财政赤字和货币发行控制在多少为好？其它的资金如何解决？如何编制城镇化的投入-产出动态模型？这就是“政府经营”面临的全新课题。
4.土地出让金事实上已经成为地方政府加快城市建设的重要资金来源，甚至是最重要的资金来源，因此，不能让它逍遥于政府预算之外。同时，也不能片面追求土地出让金的增收而杀鸡取卵。高地价直接带来征用土地的原始成本、拆迁补偿成本的水涨船高，同时，又由于房价过高抑制了成交量，使房地产税收减少，再者，高房价逼迫政府必须拿出更多的钱兴建保障房，这一进三出的变动使政府不可能获得最大的净收入。2009年土地出让金增收6000多亿元，而财政赤字并没有因此减少一分钱，就是铁证。因此，必须对“政府经营”进行规范和控制，否则，就会变成政府挥霍、政府胡为，象大跃进那样的巨大错误就可能继续发生。
5.政府主导的城镇化进程需要大量投资去支持地铁、轻轨、城际交通体系、供水供电、学校、医院等基础设施的建设，而这些投资是不能通过市场化的运行全部收回的，而财政赤字和货币发行是不能滥用的，政府向银行的借款怎么还？是对政府经营能力的考验。
通过土地拍卖让政府大赚一把，这种方式让许多地方政府看到了曙光，于是认为终于找到了操纵城市建设资金的源泉。但是在动态投入-产出模型中，高地价和高房价对政府来说并不是一笔好生意，因为它虽然收入高，但成本也很高，还撕裂了中低收入者与房地产市场的关系，它最终的发展趋势是成交量递减，直至为零。因此，一味追求高房价是愚蠢自杀！
那么有没有更好的解决方案呢？有！就是分类而治。比如一线城市，超20000万元一平方米的房价让80﹪的购房者成为看客，如果拉开商品房的挡次、对购房者进行资格限制，让基本住宅的房价平均降低40﹪，就会吸引70﹪的缺房户去购买。政府会因此而吃亏吗？让我们看看两个方案的比较吧！
方案一： 房价2万元，楼面地价1万元，平均容积率为2，使用土地为300万平方米，土地和拆迁成本为每平方米土地面积8000元，商品房成交量600万平方米，配套保障房200万平方米，每平方米保障房政府补贴5000元。政府净收入为600亿元减240亿元（土地及拆迁成本）减100亿元（保障房净投入），等于260亿元。
方案二：商品房用地面积不变，但其中的70﹪为不允许转让的低档基本住宅，平均容积率为2.8，建筑面积为588万平方米，楼面地价下降50﹪，为每平方米5000元，房价下降40﹪为每平方米1.2万元，由于以地换房和回迁成本都下降了，土地和拆迁成本降为每平方米用地面积4800元。剩下30﹪土地兴建不受限制的高档商品房，建筑面积为180万平方米，楼面地价仍为1万元。此外，由于不允许转让的低档商品房的出现，使保障房的需求减少一半。在这个方案中，政府的净收入为：294亿元-100.8亿元-50亿元，+180亿元-72亿元，为251.2亿元。政府的净收入与高房价高地价的方案相差无几！而基本住宅的商品房价格，却下降了40﹪！与相当一部分中低收入者的购买力基本接轨！并使房地产真正成为有巨大成长空间、可持续发展的支柱产业——这才是“政府经营”的理想境界。
6.要想使城镇化成为我国今后经济发展的强劲动力，积极的财政政策和适度宽松的货币政策就是政府手中推动经济发展的重要杠杆，但是，这些政策要冒很大的风险，因为用杠杆推动的长期投资，在短期内无法判断投资效果的优劣，也无法准确预知若干年后政府和企业负债的偿还能力，这个长周期的盲行过程极易造成积累性的金融风险，弄得不好，就会出现由我们自己造成的金融危机。因此，树立包括财政、金融、货币、投资、融资、土地增值收入在内的一体化大财政理念，进行大跨度、长周期的研究、规划、控制和制度建设，提升“政府经营”的能力，已经迫在眉睫了！
中国正在实践与众不同的经济发展和管理方式，我们已经取得了令世界瞩目的成就，但这仅仅是万里长征第一步，值得我们探索和深入研究的东西还非常多，但可以肯定，只要我们将大跨度、大量级、长周期的“政府经营”打造成史上最宏伟的工具，中华民族的强国之旅将不可抵挡！
本文作者：清华大学政治经济学研究中心国家发展战略部
2010年4月8日
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