地方特殊利益的成长

                                                     地方特殊利益的成长
      非均衡的地方政府发展模式

　　虽然中国是集权制国家，中央拥有不可挑战的权威，但是在这种金字塔型的体制中，中央的责任是通过向下级层层分解而构成的。因此，地方也承担不少本应由中央政府或者社会来承担的职能和责任，如地区经济增长、地区就业、地区企业的发展、地区农民的增加收入，等等。由于地方政府承担了过多的社会和经济职能，为了完成任务，地方政府势必利用各种独特的安排来保证这些任务的实现。

　　所以这里提出的非均衡的地方政府发展模式并非是指地方政府的体制发生了多大的变化，因为根据我国的宪法，中国的地方政府体制依然实行“省、县、乡”的三级体制，在个别地区实行四级体制，当然，30年来最大的变化则是特别行政区的设立，但是这只局限在港澳和未来的台湾，对大陆并没有影响，所以这里的非均衡的地方政府发展模式更多的是指地方政府在制定符合本地区的发展战略时获得了更大的发展空间，不必时时事事都要获得中央的批准。开始只是特区和特定的区域，随着改革开放的深入，更多的地方政府也获得了相应的自主权。这种自主权使得地方政府得以更好地发挥本地区的地理和资源禀赋方面的优势，更快地促进本地区的经济发展。

　　为了适应这种需要，中央政府对地方政府实施了制度化分权的措施，例如1994年开始的分税制改革，既保证了中央稳定的财政收入，得以集中必要的财力完成全国性的目标，同时也从制度上为地方政府获得可靠的资源提供了保证，但是，这种分税制也使得地方政府能够支配的资源不再依赖于中央政府的划拨，而是完全依赖于地方的经济发展实力，经济发展实力强的地方政府必然拥有更多的可支配资源，因此，非均衡的地方发展模式必然导致了非均衡的地方政府的发展模式。

　　由于中央政府在制定政策上受到诸多限制，如要考虑地区之间的平衡性、要照顾各方面、各个利益集团的利益。因此，其政策只能满足一部分地区的需求，而不能满足所有的需求。这就使公共政策的效率并不是达到最高，是以牺牲部分地区利益为条件的，因此，中央允许地方政府创新或者主动创新，可以尽可能地满足各方面的需求，使公共政策的效率极值最大化。所以中央政府对地方政府的管理逐步从指令型向指导型管理方式转变

　　随着中央政府对地方政府管理方式的转变，中央与地方政府的关系也发生着微妙的变化，原本中央可以任意调配全国资源的局面逐渐被中央与地方政府共同支配的局面所取代，全国一盘棋的形式也就逐渐消失，取而代之的则是中央与地方的一定程度的博弈，一盘棋也就真正成了中央与地方的game(游戏)了。

　　所以改革开放以来区域经济自主性的增强和区域经济的独特性的出现，即区域在经济决策、组织培育、财政收支、剩余占有与分配、要素报酬、资源配置等制度变迁与制度安排方面有了相当的、显著的独立支配权。由于地方经济发展水平的差异，不同地方政府能够支配的资源大不相同，从而与中央政府和其他地方政府博弈的能力也就有了很大差异。这种博弈的结果能够使公共政策极大地适应不同地方的发展特点，从而避免了传统的计划经济体制对地方差异的忽视，从而给中央和地方以及国家和社会留下了空间，激发了空前的经济能量，也创造了世界瞩目的经济奇迹。

　　

　　模式背后的特殊利益

　　从政府经济学的观点来看，每一个地方政府就是一个理性的“经济人”，地方政府作为一个独立的行为主体，必然有自己的特殊利益，在与其它地方的博弈中，必然要追求本地区社会经济利益的最大化。也就是说作为一个独立的利益主体，每一个地方政府总是会本能地安排制度，保护、推销本地的产品，使资源配置向有利于本地区发展的方向倾斜。只要地方存在独立的特殊利益，就会有竞争存在。地区之间为争夺资源和市场会展开激烈的竞争，为了在竞争中占有优势，各个地区会通过制度创新和优化来吸引更多的资源，抢占更多的市场。

　　在中国，非均衡的发展模式背后所隐含的特殊利益不仅是指地方利益和政府利益，也包含地方政府的官员的利益。地方政府的官员要想进一步在政治上谋得前途，或者想进一步被提拔或者任用或者被选民所认可，就必须在地方任期内取得一定的政绩，以体现自己治理国家的能力。而这些能力只能通过制度选择来体现。因此各个官员为了取得较好的成绩，获得较多的政治选票，都会千方百计地在制度安排上想办法。如果每个地区都这样想，势必形成地区间的竞争。这种竞争既可以成为地方政府加快经济发展的强大动力，也可以成为追求“面子工程”的巨大诱因。

　　如果说在计划经济时代，中央政府以其强大的集权手段将地区间竞争牢牢压制住了，那么在市场化改革以后，地区间的竞争便显现了。在获得更多的可支配资源之后，各级地方政府就有了足够的财力和动力去发展经济，这种做法一方面给了地方极大的创新空间，增强了地方政府发展经济的动力。另一方面，因为地方政府是一个独立的利益主体，而各种资源和市场的有限也使得地方政府会自觉或者不自觉地利用自主权来使得地方利益最大化。其它的地方也会跟进，也就说在出台保护性的制度安排上，也存在竞争，这种类型的制度竞争就会加剧地方保护主义、诸侯经济等有碍于全国经济发展的负面效应。

　　另外，地方政府也可能被工商业精英“俘获”，从而产生寻租等腐败和不公正的现象。放眼世界，并不是所有实行分权的国家都做得像中国这样成功。俄国也实行财政分权，但经济表现远落后于中国；印度是一个联邦制国家，但地方经济并没有活跃起来；印尼和菲律宾的分权更是成效甚微。究其原因，分权让地方精英更容易地控制政府政策是一个重要因素。

　　在一个实行中央集权的国家，商业和社会精英想控制政府并不是太容易，一是因为许多精英会参与竞争，二是控制政府的花费巨大。分权大大降低了地方精英控制政府的成本，因此，如果地方上存在政治、经济或社会精英集团，分权之后就会导致地方政府落入这些集团的手中，从而阻碍经济发展。以此观之，今天大批工商界人士纷纷进入人大和政协，可能是一把双刃剑。一方面，这将加强民营经济的地位；另一方面，它也可能产生工商界利用立法工具和关系网为自己牟取利益的现象。

　　温州一名担任全国人大代表的著名企业家，为了赶在政策变化的前面批得一块土地，曾经在一天之内完成了对这块土地的征地手续。由此可见，一旦地方商业精英行动起来，地方政府就可能被俘获。有些学者已经开始担心，由于官、商走得太近，温州已经形成对外界的封闭和排斥，最终会伤害它的长远发展。

　　今天，当我们探究中国的经济奇迹与地方政府关系的时候，不能简单地用对与错的标准来判断，必须看到，地方政府在推动中国经济发展的过程中发挥了极大的作用，而且，随着中国区域发展的独特性的进一步加大，地方政府的作用还会继续增强，这次地震的救灾各省市的对口支援还在继续扩大就可以看出这一点。当然，地方政府无论会发挥多大的作用，我们都必须牢记政府作为公共管理的基本职能，既要承认政府所具有的天然的特殊利益，又必须使其保持在一定的范围之内，不致危害到公共利益。   

《南风窗》08年七月号