专家眼中的后农业税时代

南方周末　  　2005-10-13 15:17:14
南方农村报·中国农村发展论坛
三农专题·纵论
编者按：2006年，中国将全面免征农业税，自有“皇粮国税”以来，此举实为千年未有之变局。后农业税时代，困扰中国的“三农”问题将有何新变化？9月23－25日，数十位学者、政府官员、乡镇干部聚首广州，在“首届南方农村报·中国农村发展论坛”上展开了讨论。
“三农”问题历来为国人所关注，也是中央政府最重视的国是之一，本报为此推出“三农”专题，传递基层乡镇的所思所想，表达专家学者的真知灼见，以襄助共解“三农”难题。
□本报记者　柴子文　胡念飞　实习生　舒畅
■免征农业税，对农民来讲，是惠民利民的一个有效举措。同时，免征农业税把原来一些矛盾进一步凸显出来。并引发了一些新的矛盾。这样就促使我们必须深化改革，迎接挑战。
■三农问题不光涉及到农业、农村和农民本身，而且涉及到整个宏观经济体制和行政管理机制的一些深层次的问题。必须进行综合的全面的配套改革，才能逐步解决。
免税为进一步改革提供了契机
●陆学艺：1977年的时候就提到要减轻农民负担，到了1980年代初搞了包产到户、联产承包责任制之后，就没怎么提到这个问题，因为那几年，农民收入提高了，社会发展了，那几年没增长什么负担，人民公社的时候，都没这个想法。是从1985年以后开始有这个想法的，后来声音就越来越响。
农业税免了以后，农村怎么搞？面可以讲得宽一点。农业税的问题，就是减轻农民负担的问题。就我所知，以前下面乱收费、乱摊派，干部与农民的矛盾激化，北京上访一半以上都是这方面的问题。
免去农业税以后花的代价有多大呢？300多亿，加上粮食补贴100多亿，总共也就400来个亿。但却可以因此免去搭便车的收费1000多个亿。因此，免农业税更主要的作用是解决了农民和国家的关系、农民和干部的关系中的一些问题，政治意义和社会意义更大。
要重视免去农业税的积极作用。建设和谐的新农村，还要体现在体制上。现在城乡二元结构的问题并没有解决，城市和农村是两个市场。一些政策的制定，是各方面都要照顾到的。这些政策要是不给的话，是搞不下去的。大学已经是豪华型的了，而农村的小学还只是希望小学，需要大家捐款才能建起来的小学。
“三农”问题核心是农民问题，而大家往往只关心农业问题。最终来说，是要减少农民的数量，减少城乡差距。现在已经出现的一些问题有待进一步解决。第一，劳资关系。我们的城乡结构是不合理的。城乡区别和贫富区别很大。我最近在看王斌余的材料，一个农民工，10年赚3万，还抵不过一个开发商一餐的费用。城乡二元结构进城了！第二，利益关系。农村现在是地方政府向农民要地，以卖地来获取利益。这方面的问题较多。第三，上级干部和下级干部的关系问题。第四，税费免了，但农民医疗教育等的负担仍然很重。
●秦晖：税改后，新问题的突出更加证明了税改的伟大，我们讲税改越多，越证明了税改的意义。税改的根本问题是处理农民与国家的关系问题，也就是农民在国家中的公民权问题。但从长远看，消灭“皇粮国税”的任务我们到底完成没有？现在是不征税了，但费又出来了。
●张晓山：税改使很多问题都暴露出来了。当然这绝对不是税改的错误，而是这些问题早就存在，正是税改使它们暴露出来的，逼迫着我们必须去进行改革。
比如现在，农民因病致贫和因病返贫这种现象已经不是个别现象，往往一个人得病拖累全家甚至亲戚朋友。甚至有的农民得了重病，没法医治就干脆不治。所以，现在在农村正大力推行农村新型合作医疗。但是目前缴费的整个额度是比较低的，这样的话赔付率也是比较低的。另外，合作医疗在具体实施操作中，也还存在不少问题。所以，我们希望也相信，今后农村医疗的社会保障力度要进一步加大。最终应该让农民看得起病、吃得起药，享受基本的医疗保障。
现在，贫富差距包括城乡之间的贫富差距，地区之间收入的差距，还有不同的人群、不同的社会阶层之间的差距还比较大，而且在一段时间之内，这种差距还不可能马上扭转。但是，我个人认为，如果说城乡之间、地区之间的收入差距我们现在还不可扭转的话，那么，缩小城乡之间和地区之间在享受公共产品和公共服务，以及最基本的社会福利方面的差距，应该是完全可能的。为什么呢？因为收入差距或贫富差距与市场要素的配置、经济的发展有密切关系。而社会事业和社会福利方面的解决，应该是政府起到很大作用。在这些方面，政府应该是可以有所作为的。
●高新军：后农业税时期，对自上而下的问题要有充分的认识。我们要充分认识到农业税取消以后，我们现有的管理体制的滞后性，需要深化改革，使经济和政治领域都能够实现资源的最佳配置。目前，在我国逐步实施的乡镇自治就是解决这一问题的体制。
农村税费改革对基层政权的影响
●唐鸣：农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，同时加上当时制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政的收入却有了大幅度的减少，特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说。取消了占乡镇财政总收入几乎70％的农业税后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。
税费改革前乡镇一个重要的财政收入就是乡统筹，税费改革取消了五项“乡统筹”收入，但其相应的支出项目却未取消，而是改由县乡两级财政负担。农村义务教育财政投入主要是“以县为主”，中央通过转移支付来支持其发展，民兵训练支出由县级财政预算安排，计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排，乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取，由村民会议民主协商自行解决。财政收入的减少并没使支出减少，加剧了原本财力并不充足的乡级财政的压力。以广东省为例，按省税改办资料，税费改革后镇、村财政收支缺口为38.53亿元，除省财政转移支付和地级市补助专项资金，尚有15亿元将要由镇财政自行消化，珠三角的镇多数完全要由自己负责。
●张晓山：我分析主要为以下几个方面，首先就是原来农业税所占比例大的地区，税改后成了名副其实的要饭财政。据我了解，有的地方财政补贴居然达到了95％还多，地方上基本无收入。第二点就是为弥补收入缺口，造成很多地方非税收入剧增，这主要包括行政性的罚没收入，如超生子女罚款。第三点是专项资金弊端突出，乡镇干部挪用专项资金。第四点是土地问题成焦点，农民的土地成了唐僧肉。第五点是税改后乡村治理何处去成为大问题。第六点，税收的分享结构严重向城市和上级机构集中，很多地方是在苦苦支撑，勉强度日。
●唐鸣：要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。
我国受原苏联行政法的影响，国家机关享有广泛的管理权能，范围覆盖了经济社会所有领域。正是由于传统的全能主义治理模式，导致基层政府机关和人员与日俱增，加大了政府治理成本。目前我们的当务之急是要改变这种全能主义，确立服务型的政府。乡镇政府更多是要通过改善投资环境，引进资金、技术、人才，为农民提供信息，搞好社会治安等措施来为农民服务，而不是直接介入经济发展，收费、收税上。
●陆学艺：乡镇政府的问题，关键是要缩权，要把一些本来应该是民有的权利还给农民。第一步，就是取消市管县的改革已经开始着手了，下一步可能是大规模的乡镇综合体制改革。我建议这件事不能急，要慢一些。
把土地权利还给农民
●宋亚平：很多人公认的问题是乡镇财政因农业税的取消而逐步枯竭，从而出现乡镇政府面临瘫痪的情况。但我认为这不是主要的问题，这是一种按照传统思维方式，是按一级政府、一级事权、一级财权的思维方式来考虑问题，问题的关键在于乡镇政府要按市场规律转变职能。用市场方式走出乡镇改革“膨胀———缩减———再膨胀”的改革怪圈。
关键的要看税改后的乡镇配套体制改革能不能取得成功，这一点湖北走在了全国的前列，特别是湖北的咸宁市咸安区。按照市场思路来改革，咸安区政府首先是重新检讨和定位自己该管什么和不该管什么，该管的又怎么管，给自己列出一个权力清单。凡是农民能依法自立自理的事，政府就不要去管了，这样改变了过去无限责任政府的状况。比如，咸安区除了保留派出所、国税所等机构外，其余的乡镇站所“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制为“服务中心”，3年内逐渐“断奶”，最终推向市场。把公共服务项目化，凡是具有一定资格的单位和个人都可以参加项目招投标，最后政府按照项目完成情况和群众满意情况给钱。过去正是由于政府管的多，才需要更多的人、更多的机构来做，当然也需要巨大的财政来支持。过去我们只是强调政府对社会管理的重要性，而漠视了个人在这个过程中的作用，以至于个人、家族、村民自治组织都成了政府的应声虫。
咸安改革由于运用了市场手段，同时又得到了体制内的支持，特别是省委省政府的大力支持，现在已经在湖北全面铺开。可以说咸安现在已经不是“孤岛”，咸安现在已经成为了乡镇综合体制改革的典型，全国已经有20多个省市的有关领导去过咸安调研。我觉得，咸安改革对于中西部广大农村具有普遍推广的价值。
●于建嵘：我觉得宋亚平的思路是正确的，即用市场的手段去调节各方的利益关系。我也认为，在解决这些矛盾的时候，一个基本点应该是调整农民的经济利益问题，同时，没有利益调节也就没有真正的村民自治，重要的是把土地问题搞好。真正保护农民的土地财产权，一定要把土地还给农民。
我们要相信农民自己的创造力，把土地权利还给农民、把农村管理权还给农民、把农民自由迁徙的选择权还给农民。总之，我们要给农民一个自由的空间，这样我们就能更好地调节很多矛盾。当然，我们有关部门要适应这种利益格局的转变。
应该说调节这些矛盾的工作都一直在做，无论是乡镇综合配套改革，还是农村土地改革。而且很重要的一点是，关于农民土地的确权问题，我们实际也一直在做。
●秦晖：其实，一直以来，农民的公民权问题都是我们应该重视的问题。只不过在税改后更加突出了。我们既然已经承认了农民的村民自治等等权利，我们就应该给予尊敬。所以，后农业税时代，我们还有很多改革需要去做。