中国第一部预算案百年祭 - 卢麒元 - 草根网

　　宣统二年（1910），清政府试办之宣统三年预算案发表。这就是中国历史上的第一部预算案。这部预算案对于中国建设宪政国家具有划时代的意义。中国自此开始，由皇家度支的封建专政体制，步入了公共预算的民主宪政体制。

　　预算案是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划。就本质而言，预算案是政治集团协调利益分配的结果。预算案是一个国家民主与法制水平的集中体现。

　　中国人谈宪政，往往偏向于政治民主。其实，政治民主从来都是经济民主的结果。没有经济民主，政治民主只能是政治家开列的空头支票。现代预算制度是经济民主的最重要的表达方式。观察一个国家宪政建设的程度与水平，阅读他们的预算案就可以得出全部结论。

　　英国是世界宪政建设的先进国家。他们在十三世纪（中国的宋朝）就开始了宪政国家的建设。英国从大宪章运动到光荣革命，所有的宪政进步都是围绕着预算案进行的。西方国家建立议会的主要目的和主要工作就是审核预算内容和监督预算执行。一般而言，议会甚至可以称之为预算会议。我们可以这样说，没有现代意义的预算制度，就没有现代意义的宪政国家。

　　非常遗憾，中国的第一部预算案是满清帝国的落日黄花，一年之后就陨落在辛亥革命的枪炮声中了。然而，革命并不总是带来进步。中国的历次革命，总是在争夺预算的权利，却始终没有真正进化预算的制度。

　　满清帝国覆亡之后，中国历届政府都有自己的预算案。以此为标志，中国在理论上进入了现代社会。

　　中国现代预算制度的产生，并非是各方利益均衡博弈的结果。用笔者的话来概括，中国一向是枪杆子里面出预算。我们虽然也称之为预算案，可隐约中仍然有皇家度支帐目的味道。预算在中国仍然是国家机密。一百年来，中国内部始终没有形成各种政治集团均衡博弈的局面。一百年来，不是东风压倒西风，就是西风压倒东风，而且是极端的一面倒。没有均衡的政治博弈，也就谈不上均衡的财政政策。中国的预算案总是过度偏向于特定的利益集团。100年来，中国顽强维持了预算制度的畸形结构。

　　在经历了辛亥革命、北伐战争、抗日战争、解放战争、文化大革命等重要历史事变之后，中国历届政府并无意愿建立和完善一部规范的《预算法》。没有法律规范，当然也就谈不上完整规范的预算制度。所以，笔者将中国100年来的预算案称之为“良心预算”。当我们有幸恭逢明君，我们就会得到一部亲民的预算案；当我们不幸遭遇昏君，我们就有可能得到一部流氓的预算案。

　　笔者曾经写过两篇文章：《伤于财政毁于金融》；《政府的死亡底线》。这两篇文章谈的都是财政问题。《伤于财政毁于金融》是用历史学的方法讨论政府兴亡更替的财政原因；《政府的死亡底线》是用计量经济学的方法论证政府步向死亡的财政过程。笔者的上述文章受制于一个无奈的前提，那就是想要唤起“良心预算”的良心。所以，这两篇文章看上去不像是学术论述，而更像是奏折。笔者非常清楚，上述文章在发达资本主义国家没有现实意义，因为这些国家的预算制度本身就可以制止政府非理性的预算冲动。

　　中国人很讲政治，但普通国民却根本不了解政治的基本内涵。西方从十三世纪开始的宪政运动始终围绕的就是一部预算法。再进一步说，政治斗争的焦点表面上是政治权力，而本质则必然是经济权利，也就是财政权利。西方激烈的政治斗争的结果一定反映在预算案上。在大宪章运动和光荣革命中，国王的权利被限制和剥夺，公民的权利逐步确立并获得保障。中国人在第一部预算案诞生后，历经无数的战争和斗争，却没有争取到一部像样的预算法。中国人似乎一直在寻找明君，而并不积极建立一部可以长治久安的法律。显而易见，中国国民严重缺乏宪政意识，也就是远远没有建立起来现代公民意识。这是非常严重的问题。道理非常简单：明君不常有，而法律长存。

　　或许有人会说，中国现在已经有一部《预算法》了。是的，我们在1994年建立了《中华人民共和国预算法》。不过，如果你有兴趣将此部预算法与西方国家预算法进行比较，很容易发现区别。我国的预算法规范的重点是预算的内容和方法；而西方预算法规范的重点是预算建立和执行的程序。也就是说最关键的差别在于程序正义。一个拥有法律常识的人应该清楚，没有程序正义，法律的内容和方法并无实际意义。

　　更加令人费解的是，就算是这样一部残缺的法律，也仅仅是具有象征性意义。我国的各级人大代表很少认认真真履行法律赋予他们的责任。在我们的各级人代会上，几乎看不到满清时期咨议局（准议会）那样关于预算的激烈争论。争论都没有，也就根本谈不上去规范政府行为了。当然，更遑论纠正政府在预算制度和预算政策方面的缺失了。结论很简单，失去了程序正义，任何法律只能是一种摆设。

　　预算法的程序正义就是预算法的人民性。预算法的人民性包含了三个方面的内容：

　　第一，体现了人民的意愿。

　　第二，经过了人民的同意。

　　第三，接受了人民的监督。

　　预算法没有体现人民性，何谈保障人民群众的根本利益？

　　本文的最后，笔者想谈谈预算案的外延问题。

　　一部预算案内涵了税费收入和公共支出项目。不过，预算案还有不易察觉的外延问题。由于，预算案涉及到政府借款（例如发行国债）和政府贷款（例如购买他国国债），政府的财政行为可以转变成为金融行为。此种金融行为对于市场经济具有决定性的影响力。因此，政府相关部门已经形成了超越宪政体制干预经济的特殊能力。这种特殊能力附带着巨大的经济利益。此种能力一旦失去控制，极有可能导致严重的后果。这种状况，在“良心预算”的体制之下，极其容易演变成为严重的金融危机。

　　我国有良知的知识分子在各个领域都提出了非常有价值的建言。非常可惜，这些知识分子是分散的，他们的研究是泛泛的，他们的建言是零乱的。也正是由于这种原因，大家无法在核心问题上形成全民共识，更无法形成深化改革的强大推动力。加之国内外新自由主义者的强力干扰，激进知识分子容易走入政治改革的误区，保守知识分子容易走入技术修正的误区。而经济民主的核心议题反而被长期冷落和搁置。中国的预算制度就是被刻意边缘化的经济民主议题。

　　浏览中国的百年预算史，让人感慨万千。要知道，是一个行将就木的帝国开启了中国经济民主的历程；要知道，一部小小延安边区的预算案竟然是中国历史上最好的预算案；要知道，走资本主义道路的国民政府搞出了中国最滥的预算案。一部预算史，就是一部经典的宪政史。从法学角度看，我们前进的步伐实在是太慢了。100年来，我们在满清帝国的基础上仅仅前进了微不足道的一小步。

　　在中国第一部预算案诞生100周年之际，希望国民警醒起来，认真关注与我们息息相关的预算制度改革。这才是中国改革至关重要的事情。

　　国民不问预算，政府必然滥权。

　　我们必须牢牢记住，只有建立起一个真正的预算国家，才能建立起一个真正的宪政国家；只有建立真正的宪政国家，国民的福利才能得到切实的保障。

　　注：本文发表于《亚洲周刊》第二十三卷第五十一期。