电子报 >>南方周末>>第1349期

拆迁“拆迁条例”

作者: 南方周末记者 苏岭 许浩 沈颖 黄秀丽 实习生 林春挺 2009-12-23 22:55:46 来源:南方周末

■编者按：拆迁引发的利益冲突已成当下中国社会的主要矛盾之一。2009岁末，在滔滔民意之下，国家立法者从善如流，现行拆迁条例有望改弦更张，旧制终结有望，良法之治可期。而一个体现基本公义的良法，来源于所有利益相关者在立法博弈的平台上公开、平等、充分地表达各自立场。对于一部关乎所有中国公民财产权的法律的制定，在立法者和专业学者的参与之外，更需要各利益相关方乃至社会公众的声音。我们在此以媒体之公器，建碰撞之平台，邀请政府官员、拆迁户、开发商、法律专家和拆迁问题的长期观察家与记录者，针对新法的制定，阐述各自的理解和建议，更将其代表的利益诉求摆上桌面。以期符合立法博弈的本义，以望取得基本共识，以求达成利益平衡。

新法的制定，重在达成各方利益平衡　图/CFP

官员拆迁新思维

耿彦波：政府在拆迁中应该是一把尺子，公平就是力量

（中共山西省大同市委副书记、市长。掀起“城建革命”，要“再造”大同）

大同样本：给老百姓多种选择，惠而不费

我们的基本指导思想就是拆迁谁照顾谁，就是拆迁的过程不要成为老百姓新的灾难，不能加重他的生活负担，而成为改变生活水平的机遇，发财致富的机会。通过拆迁提高生活，改变命运，使生活水平得到提升。当然，在实践中有一个度的问题。

给老百姓一个优惠，拆迁以后的安置要比拆迁以前更好，但如果涉及量太大了，政府应该考虑到承受力，有没有这个能力把这个事办好。就是孔夫子说的惠而不费，优惠的政策不能让你伤筋动骨。

我们在大同是这样处理的：零成本以旧换新。拆迁房不花钱就换一套新的，原来10平米给10平米，原来20平米就给20平米。

第二个就是优惠价保障住房。有两方面：如果老百姓的标准属于低保户，我们就按照国家的标准提供廉租房，租金一平米几毛钱；另一方面允许老百姓以优惠价来购买廉租房。比如原来拆的是30平米，现在提供的廉租房是50平米，而且希望有产权，那么30平米给其回迁，等于置换，另20平米可以购买，最低每平方米400元。区段稍微远一点的是400元，而区段比较好的地方是700元，就是优惠下来的保障做法。

我们经济适用住房的标准是60平米，去年公布的成本是多层900元、高层1200元，其实比实际成本价低，等于也是一个优惠政策。

有的老百姓拆迁是80平米、90平米，想住100平米的，既不符合廉租房的标准，也不符合经济适用型住房，超出原面积部分就用政府限制价，就是高于成本价、低于市场价的价格。市场价是3800元，政府限制价是2800元。如果还要大面积，就是市场价。

我们提供各种价格以供选择，老百姓经济能力弱一点，就选居住的地方稍微远一点的，钱稍微多一点就选稍微近一点的。

在拆迁中还有一个问题，比如过去的平房是公房，没有自己的产权。这次公房也给房改，几百块钱一平方就把房产变成个人。然后再根据情况谈安置。住房条件越差的老百姓，享受的政策越多。

因为像他们过去住在老城的平房里面，让他买一套楼房不可能买得起，四五千元的平房怎么能买得起呢？所以我们在接触当中就发现老百姓都喜欢一个不动产，成为一个财富，所以我就满足了他这个财富，创造财富的这个愿望。

另外，政府提供拆迁户租房费、过渡费，还有两次的搬家费。过渡期一年，明年以后我们基本上没有过渡，盖好安置房，搬过去后再拆迁。我们对拆迁安置房有几个标准，一是所有基础设施配套；二是生态环境优美，一定要有大片的绿地；三是社会功能配套，比如购物、医疗的社区服务中心——医疗门诊、幼儿园、学校等社会功能配套；四是建设标准符合家居的标准，冬季采光最低标准达到两小时，多层容积率1.2至1.3左右，高层容积率2.5左右。安置房的建设，我们将之当作城市建设的一号工程。

为了不犯过去的城市建设错误，因规划所需，拆迁户并非原址回迁，但拆迁在城市的哪个区域范围，安置房就建在哪个区域范围。尽可能考虑到老百姓的居住环境、他工作的地方、上学的地方，基本上不打破他的生活圈，基本上是就近的一个范围。比如原来离这个地方1公里，我们东面就是离他1公里以内的一个范围，但是形成一个连片住宅小区。

拆迁所涉及的农村住房，我们不论房子质量，一样按照等面积置换。算起来，对农村政策更优惠，因为他的建房成本更低，而面积比城市要大得多。我们还注意到他们的就业问题。青壮年安排到技校进行培训，给他们创造就业机会，四五十岁这一段年龄尽量在环境卫生、绿化管理方面给他创造一些劳动就业机会，同时一户农村家庭给10平米的商业用房，给他创造一个起码的保障，60岁以上的老人有养老保险。

这样下来，我的体会是90%以上的老百姓基本满意，大同没有整体的拆迁上访户。

拆迁应该是纠正过去的规划错误

拆迁不能坑害老百姓。牺牲老百姓利益，维护某一个阶层，不符合执政党一切服从于人民的利益政策。立足点也违背我们执政党的宗旨。

如果现在政府的补偿都到位，安置的政策是合理的，进行多次做工作做不下来，如果政府向漫天要价的钉子户让步或中止拆迁，就涉及到一个社会公平利益的问题。这样对其他拆迁户不公平。我想社会的公平就是既不能坑害百姓，不能损害老百姓的利益，但是也不能让漫天要价的人占尽便宜，这样才公平。

涉及公共利益和商业利益的拆迁，应该是由政府组织来拆迁。你卖净地一定要腾出空地。将来在商业中谁购买地，直接让他把跟老百姓放在一起，让他跟老百姓去谈。这个是很难把握的原则，因为他个人开发没有其他的手段，他在这个谈判中很可能形成一个给张三多一点，给李四少一点，不公平的情况。

政府在拆迁中应该是一把尺子，公平就是力量。至于我们的拆迁政策，以后都要在阳光下，在公众的舆论监督下进行拆迁。我们也不能简单跟西方相比，建国60年来我们长期是没有规划的，就是我们城市病比较多，包括前几年做的规划，规划的滞后问题，规划低水平问题。拆迁从一定意义上就是纠正过去的错误，我们有些地方是做错了，做错了不仅是简单的拆迁它，不是老师在黑板上面写字写错了用黑板一擦就擦掉了。这种错误提醒我们政府规划就是财富，在城市中一定要把规划做好。

开发商：“所有拆迁都是公共利益”

任志强：被拆迁者凭什么将国家地租变为己有？

（华远地产股份有限公司董事长，华远集团总裁）

拆迁与开发商关系不大。除历史遗留的土地之外，都是政府在拆迁，或政府委托。委托不改变责任关系。

补偿标准只能各地定，发展差距大，不能一刀切。

商品房已交出让金。被拆迁者未交土地租金，凭什么将国家地租变为己有？

道理很简单。历史的用地是不收地租的。1991年55号令才有了土地的出让，开始收地租。变成了新地交租，旧地白用。新地有年限，旧地无期限。旧地的使用者不但占着国家的便宜，还同时分享着别人交纳地租后城市提供的良好基础设施和低价的公共交通等。因此应于1991年起追收同等地段地价的旧地租（这不太可能）。拆除时按已交租金年限和使用年限差额核定土地补偿费用，目前是城市的旧房可以理所当然地分享财产的增值收益，却不用付出任何成本。农村的地和房却无法分享财产的增值收益，加大了贫富差别。未支付成本的被拆迁户并没有将国家的租金和城市投入产生的增值收益变成个人财富的道理。1991年才有法，深圳是试点城市，要收也只能从有法开始。但涉及面太广，国企就要补上万亿元。还有政府机构与事业单位。改革不同步造成的遗留问题很多。但至居民住房被拆迁时，不能只算自己的账，不应将支付土地租金带来的收益变为私有财富。

可以先发文件做明确规定，从现在开始征收。以前应交未交的记账，在拆迁补偿时扣除补交，否则不得分离土地收益。

还有一个重大的概念错误。在拆迁中划分公共利益与商业利益。所有的都是公共利益。土地收益是公共利益，实现城市规划是公共利益，商业服务是公共利益，解决就业是公共利益，提供税收是公共利益，危房改造是公共利益……因此，没有非公共利益的拆迁行为。立法中不应再分歧，否则又是废物法律。

潘石屹：给“唐福珍”们以承诺，而不是欺骗

（SOHO中国总裁）

如果有人说是“唐福珍事件”促进了《城市房屋拆迁管理条例》，我却认为正好相反：修改的拆迁管理条例，并不涉及“唐福珍事件”中的农村集体土地；即便《城市房屋拆迁管理条例》因此而发生变革，仍不能避免在农村集体土地上发生类似的悲剧。

解决拆迁纠纷一定要有法可依、有法可循。年初我以人大代表的名义提出建议，就是看到许多拆迁纠纷法院不能受理，酿成了恶性事件。这个受到关注的拆迁条例，仅仅是《城市房屋拆迁管理条例》，并没有涉及农村土地，也就是集体土地上拆迁的问题。这是管理上的空白地带，是盲区。“唐福珍事件”的起因是什么呢？原因是在农村、集体土地上建的“小产权房”，因拆迁的补偿过低，引发了悲剧。

类似这样的“小产权房”——在农村集体土地上建的房子，从本质上说都是违法的，在法律上并没有“大产权”和“小产权”之分，只有“有产权”和“无产权”的区分；在建这些“小产权房”时，当时乡政府、村委会都有相应的一些承诺，但这些承诺也是违法的，不受法律保护的。就像乡政府当初对唐福珍的承诺一样，其实是一种欺骗。住在“小产权房”中的人不仅只有唐福珍一人，每个城市的周边地区都有，而且数量很大，一般一线大城市周边的“小产权房”都在十万户以上。每年中央政府都提醒“小产权房”是非法的，但每年都在不断建。如果不能把这么大范围区域内的房屋拆迁纳入法律法规的约束和管辖范围，那么修改这个拆迁条例的意义将是有限的、不完整的。

法律专家：欢呼之余有忧虑

江平：新条例要弥补物权法的遗漏

（中国政法大学原校长、物权法专家起草组负责人）

拆迁条例的修改工作很早就在进行，但是阻力很大，北大五位学者的行动很好地推动了修改进度。拆迁条例在修改过程中有几大难题，也是物权法没有解决的。

到底谁是拆迁的主体？物权法42条对此规定并不清晰，征收的主体与拆迁补偿主体是否是同一主体？对此问题，地方政府认为其是征收的主体，而非拆迁补偿的主体。对此，我们法学界持不同意见，认为征收的主体就应该是拆迁补偿的主体。

关于公民的权利救济渠道的问题，物权法第28条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。这就产生一个问题，政府的征收决定何时生效？如果是立即生效的，那就等于剥夺了公民的权利救济渠道。

物权法规定，因为公共利益需要进行拆迁，却没说明非公共利益的拆迁该如何进行？这是一个很大的遗漏。

我认为新条例应该在几方面做出明确规定：1.对征收的性质应明确为是政府行为，政府成为拆迁补偿的主体；2.拆迁补偿的价格要按市场的价格来规定；3.确保被拆迁人行使权利救济的手段，可以通过提起行政复议或行政诉讼来维护自己的合法权益；4.要区别公共利益的拆迁和商业利益的拆迁，前者是行政法律关系后者是民事法律关系，要在平等自愿的基础上，通过协商谈判的方式解决问题。

王利明：必要的强制拆迁必须符合公正程序

（中国人民大学副校长，《物权法》草案起草组成员）

在物权法颁布之后，我一直呼吁尽快修订拆迁条例，以保证物权法中征收制度的有效实施。

我认为新条例要对这些问题做出规定：首先，明确只有符合“公共利益”，才能够进行征收拆迁。如果是纯粹的商业性开发，不能启动征收拆迁程序，只能在符合法律规定情况下与被拆迁人协商拆迁。第二，只有政府享有征收拆迁的权力，而不是由开发商来实施具有征收性质的拆迁活动。第三，房产往往是老百姓最重要的财产，合理补偿标准是考虑市场价格给予的补偿，只有通过市场价格进行补偿才是最合理的补偿。如果不存在市场定价，就必须通过独立的中介机构进行合理公正的评估。如果既有现金补偿又有房屋安置，应当允许被拆迁人选择自己认为合适的方式。第四，纠纷应当采用司法模式，而不宜由政府来处理。因为政府本身是征收关系的一方当事人，其不能作为自己的裁判者。第五，应当规定强制拆迁的条件和程序。如果确实是基于公共利益需要进行征收拆迁，且符合法定程序，给被拆迁人提供了足额补偿，但被拆迁人仍不配合的，经过司法程序可以进行强制拆迁。

当然，我建议，在必要的情况下，尤其是拆迁涉及到人数众多的情形，强制拆迁还应当经过听证等程序，要通过公开讨论、听取方方面面的意见。即便是强制拆迁活动，也要讲求方式方法，要避免激烈的冲突，尤其是要避免造成人身伤亡。

金奎喜：6年过去，多少生命逝去？

（2003年最早提出对拆迁条例进行违宪审查）

我听到拆迁条例正在修改即将废止的消息，感觉很复杂。从我们的上书行动，到现在已经6年过去了，其间宪法修正案、物权法对此问题都做出了明确规定。拆迁条例违宪无效是一个不用多加论证的常识，可是为何到现在修改呢？其间多少悲剧发生？

目前讨论的条例只涉及到国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋。涉及土地征用所引起的房屋拆迁，其本质上是房屋买卖，不论土地的性质如何，国家都应该有法律或者法规去规范，不能把集体土地上的房屋抛弃在法规保护之外。可能，有人没有注意到“唐福珍自焚”事件中，被拆迁的房屋，就是建在集体土地上的。

王才亮：改革财税制度，减少基层政府拆迁冲动

（2004年，上书全国人大建议废除违宪的拆迁条例）

现在媒体和公众为此欢呼雀跃，我却高兴不起来。拆迁条例这部恶法尚未被废止，仍然有效。就在12月15日，国务院法制办组织研讨会的当日，北京市又发生一起因拆迁引发的自焚事件。再者，新条例的制定曾遭遇多重阻力，前景不容乐观。新条例是否会成为旧条例的“翻版”尚未可知。

我认为两个问题不改变，很难从根本上解决拆迁问题：第一，坚决废止土地财政和“政府经营城市”的理念，改革财税制度，使基层政府减少财政压力带来的拆迁冲动。第二，决不允许以所谓的“政府行为”作为损害群众利益的保护傘，要依法保护公众遏制暴力拆迁的正当防卫的权利。

王令：透明立法，宽容媒体倾听民意

（2006年,致信温家宝总理直指拆迁制度缺陷引发拆迁矛盾）

国务院将制定新的征收条例。然而，作为专业从事拆迁法律服务的律师，我依然深有忧虑。首先是对立法程序的担忧，希望借鉴物权法在审议过程中所表现出的对舆论的宽容和对民意的倾听，阳光立法，消除国人的顾虑。现在，我们作为公民至今没有看到草案文稿也不清楚立法进程，既不能充分享有知情权，更无法畅通的表达自己的意见和建议。

蔡定剑：规划过程就应该让公众参与

（中国政法大学教授，首先在媒体呼吁对拆迁条例启动违宪审查）

修改拆迁条例远远不够，公民不能有效保护自己的房屋的产权，问题的根源在于，公民在城市规划、政府的拆迁许可等程序中，缺乏知情权和有效的公共参与。

我建议，凡涉及影响到本地发展的公共项目，都必须有事先的规划，规划的过程都应有公众参与的具体程序安排。特别是受规划影响的利害关系人必须参与，这样才可以从根本上避免政府对公民财产权的侵害，也可以减少政府付出不必要的代价。

沈岿：不要遗忘农地上的房屋

（北京大学法学院教授，五学者建言行动发起人）

起草中的新条例给了我们希望，我们在审查建议中提出的几个问题基本上得到了解决。

还有两个问题也应引起中央领导的重视：此次的新条例并未将农村土地上的拆迁问题纳入其中，但是现实中大量的暴力野蛮拆迁，是发生在农村土地上的房屋拆迁中的。希望尽快出台有效的政策来规范此问题。第二是，目前处于拆迁制度新旧交替时期，要谨防某些地方政府在新条例出台前，为规避新法规搞突击拆迁。

拆迁户：执法者有法不依该当何罪？

吴苹：不依法拆迁该如何处罚？

（2007年重庆“最牛钉子户”）

以前各地都有自己的拆迁条例，制定了按照当地的市场价70%的标准补偿。我认为还比较合理。拆迁肯定是拆掉旧的，新旧有别。当时我们同地块的门面房每平方十多万，住房已经是在5000元左右，但制定的拆迁补偿标准却是住房1000元，门面房10000元。而且当时我们那个房子是非住宅，我的产权证当时也注明了是营业房。非住宅有权利申请选择货币也可以选择房子。条例就是这样规定的。问题是人家不理你，没有办法去诉求，没有机构来维护合法的权益。

我们国家跟其他国家也不一样，不是说你不愿意政府就不能拆。但是我们要求合法的利益补偿总是合理的吧？

所有的被拆迁人在利益上其实没有过高的奢望，都知道要依照相关的法律法规。然而基本的条例上都得不到严格执行。关键就是这个问题，相关部门没有严格按照自己制定的法规法律来执行，它走样了。

我记得在2003年、2004年建设部三令五申说不许断水、断电、断暖气。它这么做了，又能怎么着？像我当时的房子不是什么都断了？对不按照法律执行的人，哪个来裁判？如何保障以后不再出现此类情况？

产生了争议，而主体是政府的话，找政府不太合适。“不公正时可起诉”，司法不公正怎么办？没有一个断得了是非、敢承担责任的部门，被拆迁人仍然诉告无门。有些部门对争议说是60天给答复，不答复又怎样？我了解到，有的七八年都未答复。

不依法拆迁该如何处罚？有关立法单位要着重制定这些条款。当时我的事情经过了法院的程序，但受到哪一级的保护？针对具体实施的执法者，应制定一套针对他们的问责制度。

我还希望今后对公共利益和非公共利益要划分清楚。老百姓要知道这个项目到底是属于哪一种性质。我想中国老百姓都知道公共利益大于一切，但是一要明确划分，二不可以滥用。像当时我们那个事情，修商场是什么公共利益？

潘蓉：我担心评估出问题

（2008年6月，上海闵行区潘蓉夫妇投掷燃烧瓶抵抗强拆。）

我们房子的问题还没有解决，仍然没什么进展。不过对新拆迁条例还是蛮期待，尤其是将公共利益和非公共利益的拆迁区分开这一条。对政府作为拆迁主体征收公民财产比较担心，这样被拆迁户官司永远打不赢了。“先解决征收补偿问题，再拆迁”，这个规定很好，但我担心评估可能会出问题。以我的经历来看，我们在上海闵行区华漕镇的房子面临拆迁时，我上网看了“评估师守则”，上面讲到要按照市场价格评估，而且分得很细，旧房、平房、农村翻建的房、已购公房都不同。我们觉得不错，就答应了政府请的评估师来估价。结果上万元一平方米的商品房价格，评估师按房子的造价，给出了761元一平方米。我们提出，这不符合评估师准则，不公平。他表示没办法，这是政府定的。

两年前，我在新西兰也经历了一次拆迁。当地政府要扩建高速路，正好经过我家，政府给了一个评估价。按照当地的法律，如果觉得不公平，可以到市场上找两家评估公司，然后选最高的那个。政府估价和市场估价通常不会相差四、五万元。我们最终按照最高估价获得了赔偿，高高兴兴地搬走了。我很但心，按新拆迁条例的规定，如果政府掌握了评估公司给出低价，住户觉得不公平不肯搬迁，法院仍会支持政府强拆。

观察家：呼吁保护地权

华新民：地权若被消灭，谈何保护房屋

（民间古城保护人士，著有《一个蓝眼睛北京人的十年胡同保卫战》）

国务院法制办组织的研讨会讨论“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”，我们发现有重大的疏漏，只提到“征收房屋”而没有提及“征收土地”（土地所有权和土地使用权）。而“征收土地”正是几位教授意见书的精髓之一。

1990年代后买的房子，很多人没有拿到土地证。只是有一个房屋所有权证，其实早就规定应该同时有土地使用权证。有的拿到这个土地证了，又往往不明白它是干什么用的,要知道它证明的不是你有使用土地的权利，而是你拥有土地财产权！但是按现在这种情况,咱们先不说70年，7年之内这个房子是不是能再属于你还是个问题。比如你看国土局的公告里有一个开餐馆的，他有土地证，2055年到期，现在政府改一个规划，临时就要收回去。这种例子比比皆是。

有一点应该清楚：1988年以后的私人房地产是政府通过开发商之手卖给大家的，已经卖出去的土地财产不再是“国有”，而是业主个人所有，因此政府在为公共利益征收时，必须要把它再买回来，和房屋一起收购。所以，此“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”的名称和主旨不对，违反宪法和民法通则。

就这几天，长沙市中山西路、西长街、鱼塘街等地拆迁现场，斗大的“征”字，代替了“拆”字，我在长沙市发改委、土地局和市建委网站上发现：商业开发项目却打出政府征收旗号。

长沙市早在今年七月就制定了一个“国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定”，实质为土地财产权的土地使用权先被政府强制性且无偿“收回”了，然后再谈房屋征收。地权已被消灭情况下，怎么可能保护房屋？又谈何七十年财产权利？这正是我们目前所担忧的。我感觉这份正在制定的将适用于全国范围内的“房屋征收与拆迁条例”与上述长沙市的规定完全吻合，也与早就应该自动废止的现行拆迁条例本质一致。

有人说原来是开发商拆迁，以后都是政府拆迁，情况改善了，实际上一直都是政府。只不过以前是开发商在前面充样。有些开发商就是区政府的，官商一体。政府坐收土地出让金。现在有人还抱有幻想。需要强调的是征收必须同时征收土地。条例名称和主旨一定要改变，要不然大方向就错了。

教授们的意见是撤消《城市房屋拆迁管理条例》或予以修改，而我们则认为该条例本身整体违背大法，无修改必要，只需撤消。也不应制定“房屋拆迁法”，而应制定“房屋征收法”，并且房屋征收要与土地征收一并进行。

其实六十年来，保护私人财产的法律从来不缺乏。我把相关保障法律作过一个列表，登在我写的“为了不能失去的故乡”这本书里，从1954年宪法开始，之后1982年宪法中也明确表示“公民住宅不受侵犯”。1987年刑法中明确表示侵犯公私财产的是触犯刑法，民法通则中也有相关规定。再订出一个好法自然很重要，但更大的问题是有了法律不执行的问题怎么解决。询谁的什么观点，按法律办就可以了。比如北京规划中早就明确要整体保护旧城，但是一遇到具体问题，又召集专家去重新认定法律文件中早已经确定的事项，等于法律都白制定了。

王军：土地管理法应同步修改

（新华社高级记者，著有《城记》）

北京大学五位学者称《城市房屋拆迁管理条例》涉嫌违宪，建议全国人大常委会修改。我想在此加上一条：土地管理法第五十八条也建议全国人大常委会一并修改。

土地管理法第五十八条规定了五项可以收回国有土地使用权的情形，包括：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。并规定：依照第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

这意味着，强制性收回国有土地使用权的行为，可以在非公共利益的“实施城市规划进行旧城区改建”的活动中发生。这明显违背宪法第十条和第十三条将征收或者征用土地及公民私有财产的行为，限定于“国家为了公共利益的需要”的规定。