建構澳門的社會安全網

社會文化領域
 
建構澳門的社會安全網
——整體社會保障制度評析
鄧玉華*
引言
在早年經濟持續增長時，有多少人想到今天會成為負資產。在經濟持續不景氣下，有多少人擔憂將會成為失業者。
人生中總有起有跌，假若有一天不慎或意外地從高處跌下來，損傷看來在所難免，但如果大廈已裝有救生網，便可及時救回一命。社會保障制度的建立，就如為人的經濟生活架設起一個救生網或安全網，以保障人在生活中遇有任何變故而威脅到生活不繼時，有機制協助維持最基本的生活所需。而這個救生網有多保險，就得看這個網是如何編織。世界各地均有其一套的社會保障制度，本澳的制度又如何呢？本文嚐試作一整體性的介紹，並指出織好這個社會保障安全網所需要注意的地方。
概念與内容
在1989年澳門制定社會保障法例之前，社會保障這一詞在當地並不流行，人們多只提社會福利、社會工作、救濟等名詞。如澳門政府出版的《行政雜誌》刊登澳葡時期一名政務司羅綺敏有關社會保障的文章，其中文本之社會保障就被譯作為社會福利1。
何謂社會保障？在世界的範圍内尚沒有統一的定義，其內容與範圍亦見有差別。在英國，社會保障被理解為一種國家推行的經濟保障。美國則把社會保障視為社會安全網。世界上最早建立社會保障的德國，把社會保障理解為社會公平與安全。2在中國大陸，自1979年恢復、健全和發展的社會保障制度，是隨著市場經濟發展的客觀需求而來，建立起一套以社會互濟、政府和勞資三方分擔、講求效率與公平兼願、尋求社會整體覆蓋的基本保障制度3。其内容可分為社會保險、社會救助(本文亦稱公共援助)、社會福利和優撫安置，而它視社會保障為社會的穩定器，經濟的潤滑劑。
在本澳，社會保障普通被看成為社會福利的一部份，自20世紀30年代開始制度化，至今形成了以社會救助和社會保險雙線發展為主，並輔以社會其他福利項目(如社會服務、醫療、教育、房屋等)的格局，在理解上既可視為社會福利中的一種經濟保障，以實踐社會公平和社會安全的一種制度。
以上提到很多不同的概念，本文不打算在這裡逐一解釋，但還得了解各者之間的關係，當中社會福利可看成為人對生活追求的一種理想狀態，社會保障是一種社會制度，為實踐社會福利的一種基本要求，而社會保障制度包含有多種不同的形式，如社會救助、社會保險、社會服務、中央公積金等。目前我們慣常稱呼的社會保障，實為有個人供款的社會保險式的社會保障，在學術研究上宜稱為社會保險，它常相對於不含個人供款成份的社會救助形式的社會保障。
筆者過往曾發表過多篇有關澳門社會保險的文章，包括《澳門社會保障(社會保險)制度的變革》和《社會保障的“三增一減”改革方案》等文，都以探討社會保險為主。而本文所探討的，是全面的社會保障制度，尤指經濟保障部份。

圖一　社會保障體系
澳門現行的社會保障制度
以法律形式規限的一套社會福利制度，可說是由1930年所頒行的第140號法令關於慈善印花稅開始4，一種由政府統籌濟貧式的社會救助。在此之前，基於政治環境和社會經濟因素，民間承擔了大部份社會救助的功能5，如早於1569年天主教創立的“仁慈堂”，在19世紀前一直負起社會上的慈善工作，至19世紀末，出現了由華人組織的慈善團體，如1871年成立的鏡湖醫院慈善會，1892年成立的同善堂，分擔了部份醫療和社會福利的功能。
社會保障其中一個特點是以政府作為推動的主體，儘管有時會交由民間來經營(如香港於前年尾開始推行的強制性退休積金計劃)。1938年，澳葡政府設立了專門機構慈善救濟委員會去管理印花税和捐款，執行慈善救濟工作，到1947年改稱公共救濟會，1960年重組並改稱公共救濟處，1967年又重組改稱社會救濟處，1979年再度重組為社會工作司，其架構又先後於1986年、1987、1995和1999年多次調整成今天的社會工作局。按照法例，該機關在社會保障有關的職責上列明“向缺乏經濟條件者提供幫助，尤其是向缺乏維持生活條件，且基於疾病、殘疾、非自願性失業或老年而無法維持生活之條件者提供幫助。”同時亦會“採取預防措施，以預防、減少及補救因缺乏經濟及社會條件而影響家庭之嚴重情況。”6具體而言，社工局會向因病、殘、年老或失業等而處於貧窮者及其家庭提供經濟援助，亦會提供一些預防措施-大概是一些社會服務計劃。上述濟貧式的社會救助，算是最基本和最普遍存在於世界各地的社會保障形式，不論其所行的政治經濟制度為何，不同的只在於救助的廣度和深度而已。
由政府獨立承擔社會保障任務，容易造成因管理不善、經濟蕭條或社會動蕩等原因而構成沉重負擔，亦容易導致人們的依賴和消極心態，故此，世界各地都嚐試不同的形式進行社會保障制度改革，其中社會保險可說是當代最普遍的形式，即是透過受保障人供款，參照保險原理來實行保障計劃。1989年，澳葡政府乘經濟快速增長，透過法令(84/89/M號)形式頒行社會保險制度，包括成立基金管理機構“社會保障基金”，至1993年又以第58/93/M號和59/93/M號法令作出修改。
按照法律，基金組織的職責在“協助評估勞工所需之社會保障，研究及建議改善社會保障系統之措施，同時亦要執行和監控此制度，管理社會保障的資源。”7此制度以勞動者作基礎，由勞、資雙方供款，加上政府由每年財政預算中撥出百分之一而構成其主要收入來源。按此制度會向供款者發放十類金額，即養老金、殘疾金、社會救濟金(另加補充金)、失業津貼、疾病津貼、殮葬津貼、肺塵埃沉著病之補償、因勞動關係而產生之債權、出生津貼和結婚津貼。
在某些地區，供款式的社會保險中會包含有工作意外和職業病的補償，而澳門則另設制度強制僱主要為僱員購買是項保險。同樣，醫療保險亦常屬社會保險的範疇，但本澳目前推行免費醫療，但只覆蓋一部份人士8。十項社會保險項目中的“疾病津貼”，只應視為宏觀健康保障的部分，對有供款的社會保障受益人遇有病時的一點津貼。

圖二　澳門的社會保障網
除公共援助和社會保險外，某些情況下的經濟援助會轉化以實物(如膳食)或設備(如居所)之提供而為之，這可視為社會服務的範圍，對緩解生活困難有直接的幫助。這方面的服務政府的社會工作局或相關部門是有提供的，另一種做法是透過資助民間非牟利社會服務團體為之。
說到民間機構，儘管未必一定接受政府的資助，亦有部分會發揮社會保障的功能，如發放一次性的援助金，派米或用品等，這方面的行動，當然可強化政府為主力的社會安全網或補充其不足。事實上，有些地方的民間非牟利社團/機構因財力雄厚，其所承擔社會救助的職責比政府還要強，里斯本的仁慈堂就是扮演了這樣的角色。至於澳門的情況，社會保障工作肯定要依賴政府統籌和承擔，而民間團體的角色往往是在政府的支援下，在社會服務的層面發揮積極的作用。9
完善社會安全網
由上可知，澳門的社會保障已建立起不少條條塊塊，各自發揮其作用，但之間的脈絡關係如何，制度是否完善，足以影響到社會保障的安全程度。這裡嚐試明晰制度背後的價值、整體性的安排、組織及法制上的安排三方面，提出數點來討論:
(一)制度背後的價值與意義
1.社會保障是人的基本權利。根據中國憲法第二章關於公民的基本權利與義務中的第44條，“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”第45條又規定，“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。……”而澳門特區基本法第三章居民的基本權利和義務中的第39條:“澳門居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。”就是澳葡時期亦有在憲法中訂明社會保險這基本權利。
從上述憲制性的條文中，明確指出了社會保障是公民/居民的基本權利，而享受這權利時必須確保尊嚴不受損害，不帶有任何歧視成份。
2.權利與義務相稱。例如每位公民有納稅的義務，好讓政府有適當的資源用於公共事務上的分配，當中包括社會福利的提供。澳門在1989年立法建立的社會保險制度，其做法更清晰作為公民在享受社會保障權利時所應有的義務，因而製定包括僱員(受益人)本身的供款。然而，以目前的供款額看來就不成比例，以在職者每月供款15元(另僱主30元)為例，只相當於收入中位數的0.3%(按統計暨普查局資料。2001年第二季的居民收入中位數為每月澳門幣4，600元。以下均指澳門幣。)這樣低的供款比例，在世界各地同類形式的社會保險制度中極其旱見。而至退休時每月可收取1，150元計，一個月的取得已相當於過去個人供款的6年零4個月的總額。假若，目前的社會保險視為本澳社會保障制度的主體，受益人是否應為自己今後可能遇到的變故和退休保障而多盡點義務呢？
3.保障人的基本生活需要。這是社會保障最終目的，沒有人可以完全保證自己永不會陷入經濟困境。從另一角度看，此制度可確保社會不致因貧窮而引發更多的社會問題，而縱然處於困境中的人仍可有能力為自身改善生活條件和繼續為社會經濟發展作出貢獻。為此，社會保障可謂意義重大，在實際推行上怎樣才能保障到基本生活所需呢？每一社會就自當制定其相應指標，例如目前澳門公共援助金個人每月最高可得1，300元，這可算是一個指標，問題只在於這指標是怎樣得出來，是否足以維持個人的基本生活所需。又或澳門政府聘請香港專家所進行的“扶貧”研究，其報告書推出時，期望有更科學和合理的指標提出。10
(二)整體性的安排
1.社會保險與公共援助間存有差距。作為整體社會保障制度的各部分，必須是互相協調配合的。目前社會工作局對一人貧困家庭的援助金為1，300元，但接受社會保障基金援助的卻只有1，250元(社保基金支付750元，社工局補充500元)，而社保基金所發放的老人金更只得1，150元。同是需補助的人士，援助金額卻有不同，令人費解的是有供款的人士，反而得到較少的照顧，這是否反映政策上存在矛盾。11
2.其他社會福利項目與社會保障間的配合。舉例而言，社工局對貧者的援助金額每月1，300元，是否足以應付衣、食、住等基本的生活開銷呢？筆者最近曾向一班40多名的社會工作學生提這一問題，他們全部認為1，300元是不足夠的，他們普遍認為每月至少2，000元。而按澳門社會保障學會的意見，可先將貧窮線/公共援助最高金額定為收入中位數的三分之一，即為每月1，533元，然後檢討再逐步提高的可能。
假若目前接受公共援助的人士，能入住政府的社會房屋，以低廉的租金解決了住的問題，那麼現時的1，300元援助金，或許可達到上述所指的貧困指標。為此，公共援助與社會房屋制度理應作出配合。同一思路，對有兒童的貧困家庭，若能得到政府教育暨青年局的津貼金，同樣可補目前公援的不足。這就是各社會福利項目與社會保障制度間配合的問題，然而，目前各項制度/措施間所訂的指標略有差別，如社會房屋租金計算採用之家庭維持生計開支中，一人家庭為每月1，200元，至於清貧學生的學費和文具津貼計算就以家庭人均收入1，500元為標準。這些標準與社會保障的標準存有差異。
3.醫療保障應與社會保障一同考慮。目前全澳居民均享有政府提供的免費初級護理和一部分有享有免費醫療。但一大部分的成年人不在這免費範圍內。按澳門衛生體制的研究與評估報告書中建議“政府可考慮實施一個有關門診就醫和住院共同支付費用的計劃。這共同支付按不同比例進行，從零起點至某個上限，可因接受衛生服務者經濟狀況而異。”報告書相信共同支付少量的做法，不會影響低收入人士的就診機會。12此即所謂用者自付，這做法應有其合理性，尤其是建議考慮到低收入人士都能確保享有醫療服務。然而在考慮醫療保障的問題上，應是針對全民，有中等收入者(或所謂夾心階層)要自行支付醫藥費，小病尚可，大病分分鐘難以支持，可能因此而延醫或最終淪入低下層，因此在完善社會保障制度上就必須兼顧醫療部份。事實上世界各地所實施的社會保險，大都包含醫療保險成分，鄰近的台灣、珠海、深圳均如是，它與現時社會保障基金發放的疾病津貼有所不同，前者大程度保障受益人獲得適當、合理的醫療，後者或可視為因病停工時的一點有限度的津貼。
4.考慮社會的承受力，循序漸進改革。改革應是持續不斷的，因為今天好的制度，他朝未必能滿足社會需求。港、澳回歸，新上台的政府自然都躊躇滿志，香港政府於2000底推行強積金計劃，每位有工作的居民都要按收入供款5%。接著香港政府又聘請顧問公司研究醫療保障計劃，提出了個人醫療保障供款的建議。不幸的是，世界以至香港遭逢經濟衰退，居民生活艱難，加上政策上的失誤，引來怨聲載度，就是香港特首本人也公開承認要檢討，要考慮社會的承受能力。就香港情況而言，推行社會保障改革本是好意，但策略上要考慮社會實況，按機行事。澳門政府在回歸後的施政方向上看來有些不同，強調先要固本培元，穩健中求發展，這樣，社會動蕩自然會減低。事實上在澳門社會保障制度改革也不宜操之過急，尤其是現時澳門經濟持續低迷，失業率高企，經濟未復甦的情況下，要改革涉及居民和僱主增加供款的社會保險(含醫療保險在内)，就得審時度勢，循序漸進地推行。
(三)組織、法制上的安排
1.為理順上述制度上的安排，就必須進行法律修改，完善法制。由於整體社會保障中的條條塊塊分屬政府不同部門負責，部門間有需要進行溝通合作。在政府的2002年的施政方針中，就提出檢討和完善社會保障13。對政府而言可能只視作經濟財政範疇的問題，但從上文中應可體會社會保障應有其整體性的考慮，因此，各相關部門應創立協調溝通機制。
在完善法制的同時，社會保障的各種措施安排必須讓居民清楚和給予最大的方便，以充份實踐居民的權利。14
2.決策諮詢機制亦有待完善。目前與社會保險有關的政策，會諮詢社會協調常設委員會(按第59/97/M號法令)。社會福利制度中，設有社會工作委員會(按第52/92/M號法令)。最近為衛生體制改革也成立了諮詢委員會(按第276/2001行政長官批示)。同樣，各個諮詢委員會間會否全面考慮社會保障的意義，各項社會保障、社會福利措施間如何配合？另一方面，各個諮詢委員會的活躍程度如何，能否真正發揮功能？實在也值得檢討。
结語
澳門現有的社會保障體系，乃由多個不同部分所構成，這些不同的部份，若不用堅固的物料將它織結起來，罅隙重重，其保護的作用就大打折扣。為此本文重提社會保障的深層意義和體系結構重整時要注意的事項，最終望建構出體系完整、結構緊密和高效能的社會保障網。
現時，澳門政府正計劃檢討和完善社會保障，這肯定有其必要性，期望在檢討/完善過程中要作全盤考慮，同時審度時勢，循序漸進地落實改革。而以現行的社會保障背境，筆者認為還是應鞏固以社會保障為主，公共援助為輔，其他社會福利措施相配合的社會安全制度格局，建構完善澳門的整體社會保障制度。
註釋:
1　羅綺敏(MARIADOCARMOROMAO):《澳門社會福利制度初探》，載澳門《行政》雜誌第三、四期，1989年，澳門
2　羅元文:《國際社會保障制度比較》，中國經濟出版社，2001年，北京，第13、14頁
3　張彥、陳紅霞編著:《社會保障概論》，南京大學出版社，1999年，南京，第35、36頁
4　澳門公共救濟總會編:《澳門救濟狀況》，1951年，澳門
5　冷夏:《二元政治的客觀存在與重新整合》，載《澳門政策研究》第4期，1999年、第22頁
6　《社會工作局組織法》，第24/99/M號法令，澳門政府公報，21/6/1999
7　《社會保障制度》，第58/93/M號法令，澳門政府公報，18/10/1993
8　梁氏顧問有限公司:《澳門衛生體制的研究與評估》第115頁:“仁伯爵綜合醫院對下述人員提供免費的門診和住院護理，這些人包括孕婦、產婦、65歲或65歲以上的老人、13歲以下的兒童、初、高中學生、公務員、傳染病病人、癌症病病人、精神病病人、貧困個人和家庭、吸毒者和囚犯等。”
9　參考社會工作局網頁資料，於2001年12月在該局領有牌照的103個各類型的非牟利社會服務機構為例，99間(即96%)有接受該局的財政援助，33間(佔32%)的設施/設備由政府讓予。
10　澳門特區政府:《2002年財政年度施政報告》，第58頁:“在社會福利方面，配合聯合國《消滅貧窮十年計劃》的推行，將研究出一個逐步推行的扶貧方案”。相信在本刊出版時，有關報告書已公佈了。
11　澳門社會保障學會:《政府應整體考量社會保障》，大眾報，19/8/2000
12　梁氏顧問有限公司:《澳門衛生體制的研究與評估》概要，2001年，第37頁
13　澳門特區政府:《2002年財政年度施政報告》，第49頁
14　於6/2/2002第六期澳門政府公報的廉政公署2000年工作報告中，指出曾致函社會工作局，就“發放個人或家庭援助金之規章/公佈”作出勸喻，有關勸喻被接納。
*南京大學社會系博士研究生