事业单位改革进入倒计时

    近日，记者从广东省编办获悉，广东省事业单位分类改革实施意见将于近期出台。此次改革将事业单位分为行政类、公益类和经营服务类，其中公益类又分为公益一类、公益二类、公益三类，并给予不同的财政投入。改革后，完全承担行政职能的事业单位将逐步转为行政机构，经营服务类的逐步转为企业，只有公益类继续保留在事业单位序列。

    早在去年甚至更早，事业单位进行分类改革的消息便已风生水起。去年公布的事业单位养老保险改革方案，更引发了社会舆论的强烈关注。此次省编办的表态，释放出改革将在近期整体推行的信号。多数受访人士期待见到卓有成效的改革成果。

一个特殊的中国现象

    中国的事业单位是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，想用一个英文单词来表达中国的事业单位却一直找不到，因为英文世界里面没有对应的单位。

    “非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）理论，都无法概述中国的事业单位，虽然两者在一定意义上有相近之处，但差别实在太大。”中国人民大学教授毛寿龙对记者说。

    中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难倒了官员：事业单位如何界定？政府在其中应该起一个什么样的作用？

    广东省政协委员李海荣认为，目前，我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。另一个是《中华人民共和国公益事业捐赠法》，将事业单位定义为“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。

    “无论如何定位，事业单位的实质就是提供公共服务，公益性是它的特性。”李海荣说。

    因此，许多人认为“事业单位”英文较为准确的意译应为：公共服务机构。

    据统计，目前中国有近130万个事业单位，3000万职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，而教育系统人员则达到一半左右。由此可见，科教文卫是中国事业单位的主体。

    事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，事业单位有着典型的计划特征——资产属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对其直接管理；所需各种经费都来自于政府拨款。

    “在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。”毛寿龙说。由于历史的沉积，中国的事业单位被打上了“中国烙印”。基于这些体制原因，在事业单位“出生”后的几十年，其自身问题暴露无遗：行政化现象严重，受行政牵制太多，机构臃肿，效率低下，难以适应目前中国市场经济的需要。

    因此，事业单位改革成为继国企改革、政府机构改革之后的“又一项重要任务”。2006年，广东被划为全国事业单位改革五个试点之一，正式开始了事业单位改革的探索。

改革为何难以推进

    改革开放30年，行政机构改革进行了五轮，而事业单位改革却进展缓慢。尽管历届政府都非常重视事业单位的改革，但事业单位的分类、剥离、转制，遇到不小困难。

    早在2002年，十六大提出：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中对事业单位的分类作出了原则规定。意见指出：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革，即行使行政职能的事业单位、从事公益活动的事业单位和从事经营活动的事业单位。

    改革的总目标是实现政、事、企三分开，打造一个理想的政、事、企职能明晰的社会共同体。但从改革政策的运行轨迹看，事业单位改革遇到的阻力相当大。

    2006年7月，深圳作为国家事业单位分类改革试点城市，在广东省内首先开始了事业单位分类改革。据深圳大学教授马敬仁介绍，改革前，深圳市、区两级共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中，市直属单位518家，编制4.2万人，经过一年多的改革，保留的市属事业单位共有338家，涉及编制3.35万名。然而，由于对分类归属、工资薪级、退休待遇等问题持不同意见，一些区属事业单位迟迟不愿启动分类改革。

    2008年底，广东省事业单位改革方案征求意见稿面世，更遭遇了意想不到的反响。

    这些反弹和阻力，反映出事业单位改革的艰难。究其原因，就是事业单位涉及面广，人员庞大，构成复杂。其中一个重要原因在于被改革者前景暗淡的改革预期。按此改革走下去，事业单位改革后养老金下降不可避免。

    深港产学研基地主任史守旭认为，任何改革都需要动力来源，公众参与是事业单位改革动力的重要来源。如果制度设计不能把持续的公众动力导入事业单位改革的体制机制中去，那么改革的领导者将缺乏改革同盟，改革必将遭遇重重阻碍。

改革的方向何在

    事业单位改革虽然在前进的路上显得有点步履蹒跚，但是朝着改革的终极目标前进的步伐却始终坚定。

    广东省事业单位分类改革实施意见将于近期出台。下一步，在科学分类的基础上，将有4项配套改革—人事制度改革、工资制度改革、财政投入体制改革、养老保险制度改革按中央的部署出台。改革到今日，广东已经形成了一个较为科学的关于事业单位改革的思想体系，归纳起来就是：通过分类改革，行政类事业单位逐步转为行政机构，经营服务类的逐步转为企业，只有公益类继续保留在事业单位序列。

    这昭示了事业单位改革的主攻方向，也是冲破阻力、改革突围的唯一路径。

    深圳大学法学院副教授王千华说，过去各地改革实践证明，只是从编制、人事和财政等“微观”方面进行事业单位改革，而不是完全从根本上触及到事业单位的管理体制，那么这种改革的片面性和不彻底性就是必然的，改了也白改。

    “原因就在于，‘政事不分’既是目前事业单位体制需要改革的基础原因，也是事业单位改革中的主要阻力来源。”王千华说。

    因此，改革的方向应在“政事分开、管办分开”的原则下，从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济手段为主的间接管理上来，把传统的隶属关系改换为现代契约关系。

绕不开的利益话题

    从目前改革破题的思路可以看出，事业单位改革先要解决“分类”问题，再解决“怎么办”问题。

    虽然，此举可以跳出利益纠缠、阻力重重的怪圈，但改革深入下去，终究会触到痛点——深层次的利益再分配问题，比如事业单位人人关心的身份问题、工资分配问题、养老保险问题等。

    史守旭认为，事业单位人事制度改革不仅直接涉及到中国60%以上的受过良好教育的专业技术人员的当前和未来利益，还间接地涉及到相关政府部门的利益。

    因此，李海荣开出药方：在坚持效率、公平的前提下，公务员改革也适时开展。同时，政府应加大对公共事业的投入，进一步完善社会保障体系，增强生活的安全感，使老百姓看病不再难，上学不再贵。这样，改革才能顺利进行下去。广州大学广州发展研究院姚华松博士说，和当年的国企改革一样，阻力大是正常的。减少冗员，是社会和民众所需。事业单位分类改革，是社会经济进步的前提，不管有多难，都应改下去，我们期待看到大刀阔斧的改革。□