香港特区政府的朋友在哪里？

叶健民
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回归12年，香港特别行政区政府大致能维持基本管治，总的来说局面尚算稳妥。然而在这政治稳定的基调下，特区政府近年的施政却屡受挑战，大小措施不管动机如何良好、成效是否卓著，都遇各方诸多责难，甚至被批评得体无完肤。
例如，近期的180亿纾解民困的措施，被论者讥为“政治作秀”的公关伎俩，而因应新流感所采取的严谨防疫措施，也被指为矫枉过正、过分紧张。特区政府近年施政总予人举步维艰、事倍功半的感觉。在社会舆论上，政府显得孤立无援，没有多少人愿意站出来为政府政策辩护，即使是一直被视为政府盟友的各政党，也显得与政府关系若即若离。在这种局面下，不禁有人为特区政府的管治能力感到担心。
行政主导未受破坏
有观点认为，特区政府的行政主导原则已经受到损害，然而这种观点未免有点言过其实。行政机关坐拥庞大资源，又有十多万公务员辅助，立法会要对它进行有效监察，本身已是一项十分困难的工作，更遑论要挑战其主导地位。更重要的是，《基本法》所订下的宪政框架早已经充分保障行政机构的主导权。例如在主要官员任命上，行政机关拥有绝对控制权，立法机构并未有任何机会参与人选挑选程序，而有关任命也无须咨询立法会。
同样地在立法过程中，立法会的被动角色也很明显。《基本法》第七十四条明言，立法责任是只可提出“不涉及公共开支或政治体制或政府运作”的法律草案，而“凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意”。在具体运作上，回归以来特区政府也一直都能确保在绝大部分情况下，其法律建议都能在立法会上获得通过。独立智库新力量网络分析了上一届立法会(2004至2008年度)的法案审议数据，发现政府向立法会提出法律提案的通过率为100%，议员对政府法案的成功修订率为6%。换言之，所谓行政主导原则已被破坏的提法，根本不能成立。
然而，特区政府的权威确实不断受到挑战。在香港的社会舆论中已慢慢形成一种主流观点，往往对政府施政的评议从一个尖锐批判角度出发，更为极端的甚至以寻找失误为前提去分析事件，不单令特区官员甚为沮丧，而且政治游说工作也要花上更大功夫，但却吃力不讨好。
这种孤立无援、缺乏盟友的局面，与回归以来管治班子组成的哲学有着很大的关联。12年的实践已显示出，原有的以爱国人士为核心，配合资本家与公务员的治港同盟的简单思路，已不足以应付特区的政治社会发展变化。要重回有效管治的路径，特区政府必须走出一条更为开放的结盟路线，以争取更大的社会支持。
政治生态的变化
九七回归，首届特区管治班子以爱国商人董建华为首，配合前朝的公务员之首的陈方安生，亦即“董陈配”。中央政府的意图，大致便在求稳的基础上，以循序渐进的方式发展民主，然后辅以祖国各种加促两地经济整合的政策，使香港得以继续维持安定与发展。
但这个意图首先受到了意想不到的经济形势逆转以至后来的SARS疫情的冲击，香港的经济跌至谷底。特区政府也承受了巨大的压力，管治能力也受到严重削弱。
但董建华时期的困难，更根本的根源却在于回归早期治港方式与特区政治现实的差距。在力保顺利过渡的前提下，以最小的政治制度改变去减低主权移交、改朝换代的历史巨变的激流是无可非议的，但是这种小变原则却忽略了不少殖民管治模式中承接过来的制度其实早已与时代脱节。不少人将殖民地政治的成功归因为行政主导格局与成功的政治吸纳过程。意思就是说，政府透过对决策权的充分控制稳稳掌握了大形势，然后透过各种各样的公职分配──行政局、立法局与400多个咨议委员会及各个公营机构，便能满足社会精英的政治参与要求，特别是这些被任命人士大多数来自大企业或专业界别，这种吸纳机制也因此成了政府与主要社会力量的结盟平台。
在不少人眼中，将这种模式稍作微调，在九七后继续发展，便可为特区带来稳定局面。这种观点，完全忽略了这种行政吸纳模式在殖民统治后期所受到的冲击。不管基于什么政治动机，港英政府于上世纪80年代在香港引进的连串政制改革，确实为本地政治生态带来了不少影响深远的变化，当中以参与性的政治文化的迅速发展尤为重要。1980年代区议会、市政局以至立法局多次选举，大大提高了公众触觉和公民意识。
选举已成为了取得政治权力的崭新渠道，而透过选举所取得的授权与透过社会抗争而取得的群众认同也成为了晋升政坛、影响公共决策的另类入场券。这场改变，大大抵消了官方认可的行政任命所能发挥的吸纳作用。反之，在香港选举政治日益抬头，民主意识进一步提高下，即使是深受政府青睐的建制精英也慢慢意识到，要在政坛大展拳脚，单有官方认可只会被人视为“保皇党”。求存之道，便要在各种选举中寻求其它的政治资本，甚至要与政府保持适当距离。不管采取哪一种策略，结果都会进一步削弱从前行政吸纳制度的政治作用。
政治生态的变化同时出现在官商之间。按道理，以稳定资本主义为前提的情况下，资本家理应是特区政府的最忠实盟友。但随着香港与内地经济的迅速整合，本地商界与特区政府的关系却出现了微妙的变化。
九七前，英资固然在本地经济左右大局，但华资在英国本地的投资却极为有限。但自中国进行开放改革政策以后，港商在内地投资便有一发不可收拾之势。
伴随着这种紧密的经济活动，港商与内地官员形成了多层次的交往联系。这张天罗地网，自然有利于香港发展，但对个别工商大贾来说，也同时为他们打开了与内地官员直接沟通的方便之门。对他们来说，要影响特区的发展，可能也犯不着要对特区政府官员进行游说。工商界这种政治资本的增加，也为他们与特区政府讨价还价时带来更多筹码。反过来说，特区官员要寻求他们支持和合作，也会显得更为吃力。特别是当工商界利益与社会整体利益出现矛盾因而要作出平衡时，特区政府要驾驭其中，也不容易得心应手。
从“商人治港”到“政务官治港”
面对这种情势改变，特区政府并非没有尝试去扭转局面，以争取更多盟友支持。董建华任内引进的政治问责制，便是一种重要的制度改变。2002年引入的政治问责制，容许特首任命与自己理念相同的政治人才，以取代公务员作为新的政治核心。这种安排，除了可以让特首在挑选内阁时有更大的自由外，理论上也可以藉此扩大政府与不同利益集团的联盟关系与政治网络，同时也可以为政府带来更多切合社会变化和需要的政策主张。而在董建华的首任问责官员之中，也引入了多名公务员队伍以外的社会精英为司局官员。
可惜政治问责制始终未能充分发挥其政治功能，公务员的抵制情绪一直是一道屏障。作为专业公务员精英的政务官，忽然头上加插了一层政治任命官员，仕途出现了如此大转折，心里自然不是味儿。而政治问责制度在民主制度未有相应的同步发展下，也难以使人完全相信政府藉此提高整个政治制度问责性的决心。而在宪制下，立法会在问责官员任命过程完全被摒诸门外的安排，也进一步削弱了政治官员的公信力。曾荫权2005年代替董建华出任特首，其不同的管治哲学也进一步局限了政治问责制的结盟功能。
曾荫权在2007年当选为特首后，对问责班子做了大幅度的调整。但与董建华的不同之处在于，曾荫权用人倾向于以公务员为先。在原有非公务员出身的问责官员中，只留用了唐英年与周一岳，另外引进了黄仁龙、陈家强与曾德成，其余十多名司局长皆由前公务员担任。可以清楚看到，治港班子的核心权力，再次回到了公务员手上。
这种安排，自然与一直以自己30多年公务员服务经验为傲的曾特首的出身有关，但这同时反映出中央政府对“商人治港”路线的调整。这种治港新思路是否奏效，有待公论，但重回“政务官治港”的选择，却肯定大大局限了政府透过权力分享与不同社会力量结盟的政治作用。即使在副局长与政治助理的任命过程中，也有不少评论指出政府只懂从现有咨询架构中选人，而没有特意走出自己的圈子去尝试接触不同背景或者另类观点的社会精英。结果，定下来的人选大致都是与自己“同声同气”、难以予人什么新气象的遐想，而政府也平白失去了一次为自己建构开放形象的机会。
如何扩大民意基础？
面对当前的困局，最根本的出路自然是政制的进一步民主化：扩大政府的民意基础，争取更大的社会支持。全国人大常委会已经议决，香港特首最快可于2017年进行普选。香港社会能否就具体选举方案达致共识，争论何时了断，这存在一个很大的问号。但在落实普选理想之前，特区政府实际上也可作出若干策略调整：
特首应以一个更开放的态度去组成问责团队。在香港的环境下，公众确实对政务员的能力与诚信抱有一定信任，保留若干司局长由原有政务官转任，自有其政治作用。但要扩阔政府整体的政治网络，政府必须从官僚体制以外，挑选更多具公信力及民望的社会人士入阁。
政府应有一个更长远的培养管治班子的策略，当中必须认真检讨现存的咨询架构的作用。这些沿袭于殖民地时期的组织，在民主化尚未进入本地政治日程时，有其历史作用。但到了讲求问责、强调民意授权的今天，其政治作用已经相当有限。参与其中的人亦并不感到政府的重用与栽培，既然没有因此等政治公职而积累更多政治资本，也因此自然不会觉得对政府有所亏欠、甚至要为政府发声辩护。所以，政府与其渔翁撒网，不如聚焦在重点培养人才。具体的做法是大幅削减这些咨询组织，而改在个别政策范围或司局中建立政策顾问团，使被委任人士对政策有更大的承担。这当中也牵涉政府要有更大诚意去与他们分享信息和权力。这批重点人才，大可成为未来司局长的摇篮。
要争取社会支持，政府也要积极改变与立法会的关系。在若干政治理念上，特区政府与反对派政党可能难有共同语言。但立法会要处理的，大多数都牵涉具体政策与民生议题。在互利的情况下，各个党派都是愿意与政府寻求共识、解决问题的，因为议员也要拿出政绩向选民交待。问题是政府必须予以立法会更大尊重，当中一个办法是在决策过程中更早牵涉政党在其中，使他们在草案提交立法会前已有机会表达意见、增加影响力。政府假如能有技巧地分派机会，能予各政党雨露均泽的感觉，自然能够改善与各政党的关系，也能在民众心目中建立公平务实的形象。
最后，政府也要认真处理与其它政府以外的公职人员的关系，当中以与人大、政协的互动更值得深思。这些大多来自工商界及专业界别的精英，在国内拥有的人际网络，实际是特区政府最缺乏的。在香港与内地全方面互动的今天，假如能够充分调动这些资源，对捍卫争取特区利益自然能够事半功倍。这也同时能够进一步巩固与这批传统精英的关系。如何加强与港区人大、政协互动，但又不至于使他们成为“第二个权力中心”，挑战高度自治原则，是特区政府政治技巧的一个重大考验。
要达到长治久安，施政顺畅，特区政府必须有新的思维去争取更多盟友。认识到现有机制与策略的不足，是重要的第一步。
(作者为香港城市大学公共及社会行政学系副教授)
来源：南风窗2009年14期      来源日期：2009-8-21       本站发布时间：2009-8-21