农民专业合作社发展及金融支持

农民专业合作社发展及金融支持

——对农合社发展的调研与思考

2007年1月1日正式实施的《农民专业合作社法》，开启了农民增产增收的新篇章。这对建设社会主义新农村意义重大。农民依托农民专业合作社平台进入市场，而农民专业合作社能否持续发展且能获利离不开金融机构的资金支持。因此有必要关注农民与专业合作社的发展及发展中存在的问题，运用金融手段扶持农民与专业合作社的发展。本文试结合对四川资阳养猪专业合作社发展情况的调研，谈谈对农民专业合作社及金融支持的认识。

一、农民专业合作社是世界各国普遍采用的一种农民增产增收、互助合作、增加谈判能力、抵御市场风险的平台。我国积极发展农民专业合作社意义重大。

农民专业合作社最早发源于德国，德国早在1867年就制订了第一部《合作社法》。该法的制定及修改完善确保了各类农业合作社能长期稳定发展。农民参加合作社可以取得很大的经济利益：一是在生产交易活动中减少中间损失；二是在资金融通方面能免除债息过高的风险；三是在农产品加工方面共同享受增值的好处；四是在共同使用大型农业机械和设施方面互通有无；五是通过农业产业内部分工，能享受和提供完善的社会化服务，如良种供应、病虫害防治、卫生防疫、机械维修培训、信息咨询等。德国最早的合作社是1864年赖夫艾森创立，指导思想是“人人为我，我为人人”。采用自助、自我管理和自我负责，管理人员名誉化（不付薪酬）和不以营业为目的。合作社盈利集中为不可分割的共同财产即公积金。美国的农业合作社是个体农场主为增强经营活动能力和提高农产品市场竞争力，在自愿基础上成立的寓农产品生产、加工、销售于一体互助合作经营性质的组织。其在商品交换的原则基础上，以社会获益为基本宗旨。其职责有：负责与有关机构对话、谈判、维护农民的共同利益；承担宣传与推销农副产品的任务；负责组织农业信息传播及其他行业联系。荷兰也是农业合作社发展得较有成效的国家。其合作社在推动农户走向大市场，使荷兰成为世界农业强国起到重要作用。其形成的原因是：单个农户需要采购的生产资料和提供到市场上的产品数量少，与专业的中间商相比缺乏竞争力；二是一些不易保存的农产品如牛奶、花卉不易保存、价格波动较大；三是单个农户缺乏市场信息；四是农产品供大于求，形成买方市场。由于合作社能使小型农户在购买生产资料和销售自己的产品方面发挥规模经济的效益，合作社也使农民占有扩大他们在市场上的地位、提高了产品的销售价格、避免了市场垄断、增加了谈判能力。从上述三个国家的农民合作社来看，首先是历史悠久，具有130年的历史；其次是在帮助农民增产增收、进入市场上发挥了积极的作用；第三是各国农业合作社有其自身的特点，美国农业合作社采用实用主义、专业化较浓的模式；而欧洲合作社强调资本报酬有限、一人一票、盈余按交易额返还等模式。日本农协主要采用政府倡导、扶持发展的合作社模式。

究竟合作社企业与一般的企业有什么区别？对二者的区别有利于加深对合作社企业的理解。这里就涉及合作社的原则问题。最早提出合作社原则的是英国罗虚代尔公平先锋社提出的7项原则，后国际合作社联盟确认的基本原则主要有：自愿加入和推出原则；民主管理原则，一人一票；限制股数和分工原则；盈余按交易额返还原则。后合作社原则又加上关心社区发展、自治与独立原则。对于合作社企业这些原则，在实际操作中存在很多问题。如合作社是成员共同所有、民主控制的特殊联络实体、所有权模糊、剩余索取权不清晰。控制权是一人一票，剩余控制权不明朗。还有资本报酬有限、股票不分红或股息不超过一定的比率限制。合作社公共积累不可分割，利润按交易额而不是按资本额返还社员，都显示了合作社企业的特点。但这样也带来一些问题，如管理者不占有经济剩余，缺乏激励机制；监督交易流于形式，重大决策需要社员大会决定，效率较低，资本筹措能力不足。当然合作社的好处在于降低交易成本，获取规模收益，减少不确定性，规避市场风险，增加农民在市场上的谈判地位。一句话概括：资本是股份制度企业的核心，而交易额是合作社制度的核心，这是合作社企业与一般股份制企业的根本区别。

合作社的发展在欧洲最早带有浓重的意识形态色彩，道德观念及对某种信仰的追求是合作社发展的动力，欧文最早创立了“新和谐公社”的劳动公社，前苏联的集体农社、我国的人民公社与此类似。理想主义赋予合作社更多社会、道德目标，而实用主义认为合作社是一种工具，它的存在是为了提高其所有者的盈利能力。美国的农民合作社实用主义色彩很浓，借鉴了欧洲合作社的原则，但专业化原则较浓，特别是“北美新一代合作社”的出现、追求价值增值，由社员民主控制转向专家管理，出现委托人与代理人问题。

对于我国农民专业合作社来说，究竟合作社的功能是什么？理论界对此有深入的讨论。唐宗焜在《经济研究》（2007.12）发表《合作社功能和社会主义市场经济》，就合作社的功能进行了深入的探讨。他认为合作社兼具企业部门与社会部门功能，是具有社会功能的企业形态，其社会功能是通过企业经济活动实现的，合作社功能由合作社本性决定的。合作社本性就是自助基础上互助，互助支持下自助。合作社是在市场交易中本来没有或者缺失谈判能力的群体争取和创造自己的谈判权力的一种有效组织形式。是弱势群体联合起来形成合力对抗强势群体对谈判能力的垄断，使其接受较为平等的竞争条件，是对市场交易中谈判权力垄断的抗衡力量。合作社也能为解决就业服务，员工合作社、金融合作社都是解决就业的渠道，合作社能履行社会责任，倡导负责任的投资和负责任的消费，这是合作社的社区功能。

合作社的功能实际上谈的就是合作社的作用，只不过是从比较宏观的视角，更开阔的视野来阐述的。回到农民专业合作社题目上来，在我国大力发展农民专业合作社意义和作用何在？根据一些学者的研究，概括起来，不外乎六个方面：一是降低交易成本。交易成本包括信息搜寻费、谈判费、签约费、监督成本、差旅费、人工费等。由农民专业合作社作为中介，可以大大减少交易成本。合作社作为一平台，能搜寻研究市场信息，代理分散的小农户与农产品收购方、加工销售方等进行谈判，抗衡强势力量的垄断。且能与他们形成稳定的商业关系，为今后的合作开辟了渠道。二是有效防范市场风险。农业是靠天吃饭，受自然条件影响较大，生产周期长的一个产业。农业先期投资风险高。农业风险存在于产前、产中、产后各个环节。在满足自己需要后，农业的产品需要进入市场。而农民的弱项就是对市场不够了解，也没有能力支付分析研究市场的成本，而合作社正好发挥了研究市场的作用，且合作社往往依托于农村种养大户、运销大户、农机大户、农技推广机构、农产品加工流通企业、基层供销社等，这里的能人信息渠道多，能弥补单个农户的缺陷。因此，农民专业合作社是联结农户与市场的中介组织，解决小产能与大市场的矛盾。三是形成规模经济。单个的农户是实现家庭联产承包经营责任制，生产的农产品规模有限。特别是土地流转尚不完善的情况下更是如此。而分散的农户、数量有限的农产品分别进入市场，谈判能力很弱，往往由收购方压价收购，而通过农民专业合作社，农民将产品卖给合作社，再有合作社与第三方谈判，则可改变分散农户弱势群体状态，这是规模经济效应。通过集体采购、可以在购买价上得到很多优惠。比如：本世纪初吉林省梨树县，养猪农户买一袋25公斤的饲料，分散购买需130元，组成合作社以批发价格购买仅108元，一袋饲料就节省22元，养一头猪用二袋饲料就可以节省44元，一个养50头猪的农户，每个饲养周期就可以节省饲料成本2200元。且分散购买农业生产资料，质量也难以保证。卖假种子的事情使农民颗粒无收的现象经常发生。合作社在这方面有独特优势，可以从农资企业生产者那里直接进货，从源头上保证质量。四是加快技术转移，促进种植业、养殖业产业升级。目前，我国主要依靠政府主导的农业技术推广体系，但由于经费支出限制，以及农民对技术的接受过程，使得技术推广速度很慢。而农民专业合作社则是民办、民有、民受益的农民自组织，农合社推广技术，农民眼见为实以后，农民就会在“示范效应”的带动下，推广农业应用技术。

总之，农业合作社起到了保护和增强农民利益的作用。特别要强调的是农民专业合作社在建设社会主义新农村中作用突出。新农村建设一靠政府推动，二靠农民兄弟的积极参与，归根到底还在于农民自己。生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，主要依靠农民自身的努力。国家在财政上向农村倾斜。首先农业专业合作社有利于农民收入水平的提高，达到了生产发展、生活宽裕的目的。合作社通过引进新技术和新品种、开展技术培训、传播科技知识、制定生产技术规范、统一产品质量标准，实行专业化、标准化生产，作用明显。有些合作社还积极注册商品商标、申请质量认证、打造优质品牌、提高产品的市场化程度，进一步增加了农民收入。其次是合作社通过定期培训，开展教育活动，提高了农民的生产技术水平和文化素质，也促进了农村社区的发展。合作社强调互助合作，使农民民主意识、合作意识、学习意识、守法意识得到增强。

最后，合作社是连接政府与农民的纽带和桥梁。这也是前面所述社会功能的表现形式之一。合作社也可以缓解一些地区干群关系紧张的问题，发挥政府有时难以发挥的作用，对促进农村地区新型乡村治理有积极意义。可以说，农民专业合作社的发展对促进社会主义新农村建设有积极意义。

二、农民专业合作社制度设计优劣势明显，发展符合中国国情和市场经济运行规则要求的农民专业合作社才能使其具有旺盛的生命力。强化激励约束机制，界定好政府的作用非常重要。

（一）传统合作社制度安排的优劣势分析

农民专业合作社和投资者所有企业有很大区别，与合伙制企业也不相同。合作经济成为一种超越国家、民族、社会制度的世界性社会经济现象。合作社原则起源于罗虚代尔先锋社开创的“罗虚代尔原则（Rochdele principle）”，主要有7项原则，即入社自由、民主管理、按惠顾额分配盈余、股本不付息或利息受限制、政治和宗教信仰中立、实现现金交易、促进社员教育。1995年国际合作社联盟发表了《关于合作社特征的声明》，达成了新的合作社原则，即自愿与开放的社员资格，社员民主控制，社员经济参与，自治与独立，教训、培训和信息，合作社之间的合作，关心社区。这七项原则的优势非常明显，即维持自助、自律、民主、平等、公平、团结等价值基础。这充分说明合作社的三性，及组织上的群众性、经营上的非盈利性、管理上的民主性。这是一个充满理想与道德诉求的原则，是在计划经济与市场经济中折中，即第三条道路。合作社与欧文的劳动社不同，强调个人产权不变的前提下加入合作组织，入股只是争取到入社身份，要求社员提供等额资本金，且合作社必须有一部分不可分割的共同财产。不是按资本的多少来按股分红，而是按交易额返还盈余，所以即使资本金入股的大小不一致，按照资本报酬有限的原则，也不会按照股份越多越好、按股份大小分红，这里资本的意义不大，而是超越资本，按交易额来考核。交易额越高，说明农户与交易所关系越紧密，农产品都是交售给农民专业合作社了。由于有一部分不可分割的财产，如果按照资本比例分红，则大股东就倾向于扩大这部分公积金的比重，使得农户利益受损。所以一人一票、民主管理、按交易额返还盈余，确保了合作社为社员服务。这里对产权清晰没有提要求，产权模糊，控制权由主体社员大众所有，由社员管理，只有会计等拿工资。理事长等则是义务工作，不享受报酬。合作社成员退社自由，但由于对公共积累部分要按一笔又一笔的交易额计算比较困难，因此一般只退入股资金，不能退公共积累部分。合作社与农民之间的利益分配机制主要体现在“成本交易原则”，即为社员的初级产品提供较高的价格，为投入品提供较低的价格。合作社定价的目的不是赢利，而是为社员提供好处。合作社净利润的分配一般又通过价格调整的方式返还给社员，也可以按照出资分红返还社员，一般是从盈利中扣除公共积累后，净剩余以价格调整的方式返还给社员。

合作社这种制度安排目标是坚持为社员服务宗旨，但是事务总是有两个方面的作用，有优点必然有缺点。合作社这种过分追求“和谐”往往适得其反，在现实中不具操作性，或者说缺乏激励，结果是合作社难以发展起来，对于空想社会主义发源地的欧洲，由于受这种环境氛围的熏陶，还可以接受（实际上现实中也发生了很多变化，德国合作社功利主义日益突出，开始增加对盈利的追求），对于务实和功利的美国人则行不通。美国改良后的“北美新一代合作社”就是典型的例子。北美新一代合作社相对于传统合作社来讲，有重大突破。表现在：在经营方面，以从事农产品的加工增值为主，以利润最大化为导向，这与传统合作社不以盈利为目的迥然不同；在分配方面，一般不留公共积累，以交易权分红返还为主；在产权方面，不实行等额持股，社员按与合作社未来的交易量购买交易权股。建立股份交易市场，对股份允许转让。在控制权方面，仍采用“一人一票”制，但有些合作社按投资额大小分配投票权。在社员资格方面，社员不能自由退股，但可以将股份转让。采用先计算合作社未来加工业务量，然后计算总股本和接受社员数量。通常要求1万~1.2万美元的股本。这样一开始就可以筹集巨额资金。新一代合作社有利于实现规模经济，提高市场竞争力。由于传统合作社存在公平与效率、搭便车、合作社资金短缺、民主管理与专家管理矛盾等问题，随着外部环境的变化和市场竞争条件下生存的压力，合作社缺乏激励、难以筹措资金、运作低效率，管理上由于不是专家管理存在缺陷。这一系列问题必然产生变革的要求，于是北美新一代合作社应运而生。这一模式也被中国研究合作社的理论与实践工作者引以为改变传统合作社运作模式的依据。

（二）改良了的合作社运作模式更加符合中国国情

对于合作社发展，中国并不陌生。翻开中国农业合作社发展历史，最早可以20世纪初，实际上是一些精英知识分子的一些探索。在根据地时期和抗战时期解放区也成立了劳动互助社和犁中合作社，在解放战争时期主要发展农业互助组，都体现了自愿互利原则，但总体看来，互助合作组织规模小，结构分散，是建立在农民个体所有制基础之上的。建国初期采取临时互助组、常年互助组、初级合作社，再发展到高级合作社，强调自愿互利原则和典型示范方法。1955年合作社进入快速飞跃阶段。由初级合作社快速转化为高级合作社和人民公社，将农业生产资料个人所有制转变为集体所有制，将农民入股的供销合作社转变为承担国家征购、收购任务的准国营商业，偏离了合作社的轨道，这都是通过行政手段完成的。合作社不承认个人产权，合作社转变成政社合一的人民公社，类似于前苏联的集体农社，平均主义大锅饭弊病出现。历史证明，这种做法违背农民利益，最后通过撤销人民公社，还原乡镇，政企分开。1981年我国实行包产到户的家庭联产承包责任制。而“三农”问题的出现，说明单打独斗分散的小农户难以适应市场的需要，迫切需要一个引领农户进入市场的中介组织。于是“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”等联结农户与市场的模式迅速发展起来，农业产业化龙头企业、运销大户、种养殖大户迅速发展起来。由于龙头企业与农户利益不完全一致性，经常出现农户与龙头企业不履约，农民利益得不到保护，损农害农现象发生，迫切需要农民自愿联合起来，建立属于自己的组织，于是在许多地方政府的引导和推动之下，农民专业合作社迅速发展起来。对具有经商头脑的江浙农民，由于历来的功利和实用文化，率先建立起自己的合作社。在我国也形成不同模式的农民专业合作社。主要有：横联政府涉农部门，纵贯各类专业协会、龙头企业、千家万户的服务体系的“官民结合”模式；以农民为主体，联结国有流通企业、出口加工企业的农民专业合作社；先农民合作协会再改变成为农民专业合作社实体的农民专业合作社；劳动者联合和资本联合的股份制专业合作社；先成立农民专业合作社，再由若干合作社联合办“龙头”加工企业的模式。这五种模式各具特色，因地制宜，效果明显。这里面涉及政府如何发挥作用，社员合作社知识与经验问题以及直到2006年10月份才解决的《农民专业合作社法》需要明确的法律地位问题。但总的看，依托农业化龙头企业、种养大户等农民企业家是农民合作社能否发动起来的关键。这是一个在实践中必须承认的事实，因为在我国实际上是缺乏合作经济的基因的。没有政府推动和能人带动，合作社很难持续发展。

那么在回顾我国农民专业合作社历史之后，就有必要以合作社的原则来研究我国目前农民专业合作社的运行模式及发展趋向。这里不妨以合作社发展较好的浙江及这次调研的四川资阳养猪合作社为例。浙江的农民专业合作社可分为二大类，一类是社员需求导向的专合社，即以满足社员的生产和销售需要为出发点，为社员提供信息、技术、培训、购销服务的合作组织；另一类是引导社员按市场需求开展生产，并提供相应的信息、技术、购销服务的经济合作组织。据有关调查表明，浙江农业专业合作社主要有：依托农业专业大户、经营能人类，依托基层农技部门，依托农业龙头企业，依托农产品批发市场，依托村级组织，但依托专业大户、经营能人是组建合作社的主体，这也反映了企业家这个人力资本的价值。浙江农合社的基本特点是：农民主体、多元主导；面向市场，服务成员；强调效率，体现公平。不同的参与合作社的主体其资源禀赋、动机及目的都不相同，成员结构具有高度的异质性，既追求公平、又追求效率是合作社的特点。农合社的发展不能建立在理想模式和美好愿望之上，必须联系中国的实际和现实情况。浙江农业合作社几乎所有合作社都采取了股份制的产权结构，股权比较集中，呈现出少数大的出资者（核心成员）和多数小的出资者（普通成员）并存的股份制格局。控制权采用“一人一票”方式是主流，也有采取“一人一票”和“一股一票”相结合的。这与人员结构的异质性、股权结构密切相关。在成员异质性较高的情况下，对扣除风险金、公益金和公积金之后的合作社盈余如何进行分配，不同的合作社在按股份分红和按交易额分红时侧重点不同，这取决于投入较多专用资产的合作社核心成员的类型。一般来说，股份分红更加普遍一些。有些是通过价格调整的方式返还。总之，实践证明浙江农民专业合作社确实提高了农业生产组织化程度，提高了农产品的竞争力，促进了农业产业结构调整和农业产业化健康发展，提高了农民的素质，保护了农民的利益。

在政府的推动下，四川省资阳市的农民专业合作社发展势头良好，其推广的“六方合作机制”对于确保农民专业合作社的良性发展取得了至关重要的作用。所谓“六方合作+保险”是指金融机构、担保公司、饲料加工企业、种畜场、合作社农户、肉食品加工企业加保险公司担保的新型畜牧业发展机制。“六方合作”把养殖业产业链上的各主体紧密联系在一起，形成了产供销完整的链条，利益共享，风险共担。实际上整个体系由生产合作体系、金融支农体系、风险防范体系构成。资阳的养猪专业合作社是采用“股份制、融资型、经营型”模式，把合作社办成经济实体。其解决农民缺资金、缺技术、缺劳力、缺市场问题。说明在我国要推动农民专业合作社的发展，必须在体制和机制上做文章，必须创新体制机制，探索出一套能够推动多方共赢的运行模式。

（三）合作社的公司治理和激励机制非常重要

规范的农民合作社的公司治理架构和能促进农民专业合作社发展的激励约束机制是我国农民专业合作社发展壮大的关键。

公司治理是农民专业合作社的上层建筑，包括社员大会或社员代表大会、理事会、监事会，管理层分社员自己管理和聘请经理管理二种模式。主体社员大会或社员代表大会是合作社的最高权力机构。社员有权参加社员代表大会，并有表决权、选举权和被选举权；享有合作社提供的各项服务和产品优先交易权；享有按股重和交易额参与盈余分配权；享有民主管理、民主监督权；有权建议合作社召开社员代表大会；享有合作社中止后剩余财产的分配权。社员有义务遵守合作社章程及合作社各项制度，执行社员代表大会和理事会决定，支持理事会履行职责。按照与合作社签订的各项协议严格履行合同，按规定的生产质量标准和要求组织生产、提供产品；社员代表大会可以选举和罢免理事会监事会成员，审查工作报告和财务报告。理事会是合作社的执行机构，负责日常工作，负责经营合作社业务，保持合作社财产安全，按期向社员代表大会报告合作社生产、经营、服务和内部管理、财务状况，对社员代表大会负责。监事会是合作社的监察机构，代表全体社员监督检查理事会的工作，对社员代表大会负责。还有管理层，依照有关政策法规，建立健全财务和会计制度，实行独立决策、自负盈亏、利益共享、共担风险。这个组织架构搭建起来并不难，难就难在贯彻执行。因为农民对合作社的一些知识并不熟悉，理解不透，自觉性不高，因此容易使这些公司治理架构徒有其名，依然我行我素，达不到预期的效果。

对于创新激励约束机制，实际上最关键的是农民与合作社利益分配机制如何建立，这就涉及制度经济学中的剩余索取权与剩余控制权问题。所谓剩余索取权就是合同与契约规定的权力义务之外的一种相机处理权；所谓剩余控制权就是事后相机处理合同的不完备性、状态依存的财产权。剩余索取权涉及到农民合作社的利益分配、剩余控制权涉及到农民专业合作社的管理决策权。合作社是按照交易额来返还，盈余分配则也是按交易额返回。但现实的情况却是：合作社的投资者与惠顾者通常并不同一，合作社的主要投资者并不是合作社的主要使用着，特别是依托型合作社更是如此。中小客户通常只有少量投资，但却是主要的惠顾者（交易者），合作社的主要投资者并不是主要惠顾者，由于这些种养大户是有农业企业家才能，这样往往成为合作社的经营者，如果按传统的合作社原则分配，对投资者兼经营者则是一大打击，对缺乏资金和管理人才的合作社来说就是一个很致命的问题。因为投资者的目的就是追求剩余索取权和剩余控制权，否则对他们来说就没有激励。于是浙江一些农民专业合作社就采取折中的办法即按交易额和按股金两种方式结合的方式进行盈余分配。而传统的专合社认为合作社是基于人而不是基于资本的联盟，剩余控制权按比例归使用者，投票权是一人一票，不与资本投资成比例，合作社不追求盈利，实际上是说合作社盈利要分给社员，对外是追求盈利的。在传统合作社社员提供等额股数，一人一票，这里投资者与使用者身份同一，所以剩余索取权和剩余控制权归社员所有。现在的问题是惠顾者与投资经营者不一致时利益如何分配。在“资本雇佣劳动”的西方逻辑下，只有资本投资者承担投资风险，资本所有者有权获得剩余索取权。非人力资本更具有资产专用性，因此资本的所有者要有剩余索取权和剩余控制权。所以在合作社中投资者必然要求拥有剩余索取权和控制权。因此在浙江一些农民专业合作社则按股分红和按交易额相结合的盈余分配方式。这即是建立有效的激励机制。尽管这种带有股份合作制形式的农民专业合作社与传统的合作社运行模式要求不一致，但它却符合目前中国的市场经济条件下的实际情况，也与北美新一代合作社模式相类似。也体现了种养大户这种企业家才能在合作社中的重要性。浙江这个商品经济意识比较浓的发达地区对这种股份合作制的农合社要求比较强烈，而中西部农合社可能更强调合作社的互助及民主性。浙江温岭市箬横西瓜合作社进行了创新，将股金分为注册股金和生产股金。注册股金没有红利，符合合作社原则；生产股金则作为盈余分配的依据；生产股份的认购按照社员的经营能力和贡献业绩大小决定，社员投资与交售农产品数量相联系，红利与社员持股成比例，既能符合合作社原则，又能发挥社员积极性。这比较符合我国实际，也是北美新一代合作社模式在我国的运用。

（四）政府在农民专业合作社中作用的界定

政府在市场经济中的作用应如何界定，是经济学永恒的主体，于是存在政府失灵和市场失灵之说。应该说合作社基于计划与市场的中间，但国际合作学界一般认为，合作社作为一种制度资源，是与市场经济制度、股份公司制并存的制度形态，它给弱势群体一种替代性选择。也就是合作社本质上属于市场行为。而政府作为外推力，要尊重合作社自身的发展规律，作为扶持弱势群体，通过法律和政策扶持为合作社健康发展提供良好的环境。

浙江农合社的发展，首先经历了一个自发发展阶段。在此阶段政府采取“无为而治”的策略，没有封杀发展雏形，而是采取默许存在的方针，实际上是在扶持这一新生事物的发展。在1994年以后政府进入主动推动阶段。首先由专业技术协会转变成为专业协会，则由专业协会转变成为农民专业合作社。政府通过研讨会、培训班等形式推动农民专合社的发展。在2005年，把农民专业合作社纳入法制化轨道，颁发了农民专业合作社条例，对内部运作上规范管理。在引导发展上开展生产标准化、经营品牌化、管理规范化、社员知识化、产品安全化“五化”活动。统一服务与销售，统一农业技术品的采购与供应，统一生产质量安全标准和技术、培训服务，统一品牌、包装和销售，统一产品基地的认证与认定。政府在2005年出台10项扶持政策，即加大财政扶持政策；实行税收优惠政策，给予用地用电扶持；提供信贷支持；改善工商登记和注册认定服务；鼓励推进农业标准化；支持申报自营进出口经营权；鼓励农产品开拓市场；实施重点培训；鼓励农技人员和大中专学生到农民合作社工作。政府对农合社是引导、扶持和服务，而不干预合作社的日常经营。政府尊重农民的自主性和创造性，这就是政府角色的合理定位，这对促进浙江农民专业合作社的发展起到了重要作用。

四川资阳农民专业合作社也是在政府的推动下发展起来的，也是在发生养猪病疫情况下被“迫出来”的。政府下发了加快农合社发展的意见，明确农民在合作社的主体地位，坚持“民办、民营、民受益”的宗旨，坚持社企合作办社模式，发挥农业产业化龙头企业的作用；坚持“股份制、融资型、经营性”发展方向，把合作社办成经济实体；坚持政府指导、扶持、服务的方针，不搞行政包办和强迫命令，政府在工商登记政策、财政扶持政策、税收优惠政策、信贷扶持政策、用地用电政策、农产品生产和销售政策、人才支持政策、农业项目支持政策等给予农合社大力支持。最值得一提的是创新体制机制，通过探索形成“六方合作+保险”的机制。解决了农民缺资金、缺技术、缺劳力、缺市场问题，使形成多方共赢的良性循环。六方合作的盈利模式是：金融机构向饲料企业、种畜场、肉食品加工企业发放流动资金贷款；市农业产业化担保公司为金融机构贷款提供担保；饲料企业以每吨低于终端市价向合作社赊销、配送饲料；种畜场以低于市价3%~5%的价格赊销、配送仔猪，解决农民养殖资金投入及运输费用支出；养猪合作社农户按标准化饲养肉猪，订单交售给食品加工企业，解决生猪销路问题；肉食品加工企业按优质优价（同时有最低保护价）直接收购合作社肉猪，并代饲料企业、种畜场向农户扣收赊销款项。保险公司提供养猪保险，全程参与六方合作。政府补贴40%，解决农户养殖风险问题。此外，还建设风险基金，专户储存，民主管理，防范信用风险和补贴养殖风险。这对于中西部发展农民专业合作社有积极的作用，政府在牵头、协调、财政补贴各方面起到了重要作用，但又不搞行政包办、强迫命令，而是搭建机制平台，从而有力促进了农合社健康发展。

三、以《农业合作社法》以及银监会与农业部联合下发的加大对农合社金融支持意见为契机，深刻认识支持农村合作社发展的意义，借鉴美、日、欧金融支持合作社发展的经验，创新农村合作社运行模式，政策性金融、合作金融、商业性金融多管齐下，促进农民专业合作社的发展。

农村专业合作社不同于我国集体性质的政社合一的人民公社，完全是在家庭承包经营基础之上的农户自愿联合的一种自助性的合作组织。在国家2006年10月颁布《农业合作法》以前，其法人地位一直没有在法律上予以确认，很多是采用农业专业协会等社团组织形式，不是一个法人形式的经济实体。因此，金融机构无法对其进行资金支持，因为它不符合贷款资格。在2007年1月1日实行《农民合作法》以后，农民专业合作社在以前的基础上获得了很大的发展。中央一号文件以及关于新农村建设等若干文件都反复提到要促进农民专业合作社的发展。而农民专业合作社的发展需要金融支持，因此金融机构首先要深刻认识促进农民专业合作社发展，对于促进农业发展、农村进步、农民增收，打破中国二元经济，推进城乡一体化发展所具有的重大意义。这也是所有金融机构的社会责任。从目前中央的政策导向，财政向农村的基础建设大量投入，目前城市需求相对饱和，农村潜伏着很大的需求，是未来中国经济增长的亮点等角度看，农村市场的确是一片蓝海市场，谁先认识到并捷足先登，谁就会抢占制高点获取主动权。因此无论从金融机构所肩负的社会责任，还是开拓蓝海市场，这都需要重视“三农”，增加对“三农”的投入，没有对三农的认识，就不可能有支持三农的内在动力。

对于广大的分散的农户，要脱贫致富，通常主要通过农业产业化发展通路，通过联结农业产前、产中和产后的纵向一体化龙头企业，把农户的种养殖初级农产品纳入农业产业化链条，带动农民增产增收，通过订单农业，采用公司+基地+农户等形式联结龙头企业与农户。然而由于农户方面的原因也好，龙头企业方面的原因也罢，龙头企业与农户之间的关系处理得并不好。由于价格等各方面原因，农业合作履约率不高，影响到农业产业化发展，也影响到农户的长远发展。再者，农户由于信息搜寻成本以及对市场的不熟悉，加上分散的个体农户没有谈判话语权，所以其农产品销售价格以及生产资料价格等都处在被动接受的地步，在其他行业都存在利益集团的情况下，农户都是单打独斗，形不成一个具有对抗垄断的组织，于是农户有必要互助合作，成立各种类型产品的专业合作社组织。农业产业化龙头企业的金融支持应该得到了初步的解决，许多金融机构将其作为优质客户对待，因为它符合商业性原则。而对农民专业合作社的贷款则需要认真研究。

首先，农民专业合作已经具有贷款资格；其次，农民专业合作社是以非盈利为其宗旨。一种理解是对外追求盈利，对内对社员不追求盈利，是为社员提供服务的；另一种是合作社作为法人不追求盈利。对于前一点，金融机构可以介入，因为只有追求利润，才有能力归还贷款本息。应该说浙江以及四川等地的农民专业合作社都是以追求利润为目的，但利润除规定的公积金、公益金、风险金以外，都要按惠顾额或按股金分红，对社员不追求盈利。对于后一点，一般来说其在市场竞争中难以生存。前面所提的农民合作社都是类似股份合作制，都是满足投资和所有者利益要求的。第三，农民专业合作社由谁来提供贷款？是由农村信用社，还是政策性银行、商业银行？这点要具体分析。先看国外是怎么做的，美国是有专门的合作金融体系，即联邦土地银行、联邦中长期信贷银行、合作社银行，是相对封闭运行的，目的是确保美国的农场主、农村合作社能获得充足贷款。美国合作社市场化、商业化、企业化倾向明显，特别是北美新一代合作社是以加工增值盈利为目的。日本则主要是农协，虽然是农民协作，实际上它具有一些准政府性质，但其具有发达的融资体系，即农村中央金库为这些农协成员提供金融支持。由于日本农户受政府财政补贴较多，其收入不比城市居民少，所以其不是弱势群体，因为有好的盈利，所以商业银行也会积极介入。德国是合作经济发源地，其合作金融也是非常发达，有上官下民、自下而上的合作金融制度安排，德国中央合作银行、德国农业信贷银行都是由信用社持股的合作金融机构。由于政府高额的财政补贴，还有来自欧盟的补贴，农产品的价格又较高，所以农户的收入较高，自然也吸引商业银行进入。而我国由于过去采取利用农产品的剪刀差形式剥夺农民的剩余实现赶超型发展战略，所以农民一直是弱势群体，城乡居民收入比是3.33：1。所以中国的情况不能与美日欧相比，是怎样对待弱势地位的农户的相互合作问题。而且，我国几千年的封建社会，农民都是以家庭为单位，很少有合作的文化基础，即使50年代以后出现的合作社，是在一种产权不清、人人有份、人人又都很模糊的集体产权下的非自愿加入，也没有退社自由的行政性组织。所以对新型农民专业合作组织，我们金融机构没有经验。由于合作社规模小，盈利水平差，管理也不规范，对农户的约束力也较差，是一种松散的组织，往往依附于经营大户等农村能人，往往容易出现内部人控制，甚至利用合作社这个平台，获取种种政策优惠，为少数人谋利。合作社财务不规范，金融机构很难判断合作社的真实经营情况。这为金融机构评级、授信、贷款以及监督带来问题。由于合作社这些特点，加上合作社在政府与农户中搭建起沟通的桥梁与纽带，所以合作社又是有一定的社会功能，由于农业靠天吃饭，受自然影响较大，再加上农产品的价格形成机制又存在问题，农户在丰年增产不增收，应该说农村是财政公共产品支持的对象。因此相对应，农户及其合作组织也应是政策性金融机构扶持的对象。其次是合作金融机构即农村信用合作社的服务对象。事实上，由农村合作金融组织支持可以解决信息不对称的问题。合作金融组织应是吸收社员存款，又给社员贷款的非盈利性组织，与此相对应的社员大部分也是各类农民专业合作社的成员，彼此非常熟悉，存在血缘、业缘、地缘关系。然而目前我国农村合作社发展宗旨是股份合作制，是追求盈利为目标，实际上违背合作社金融机构的本意。好在农民专业合作社也是向股份合作制发展，似乎又是达成一致性。过去的供销合作社，农民生产合作社以及信用合作社是三位一体，天然是有联系的。对于商业银行来讲，要将商业运作与服务三农有机结合，这样才能做到可持续发展。相对于服务于分散的小农户，通过对农民专业合作社贷款，自然可以降低交易成本和经营风险，通过事业部制运作模式更是一种组织制度创新。但必须创新农民专业合作社与相关利益主体的合作机制，正如四川资阳的“六方合作+保险”模式，农合社贷款才有保障。当然，中国东、中、西部经济发达程度不一样，农民合作社在东部有集群企业优势，农民文化水平高，市场经济意识浓，管理与参与意识较好，各种性质的银行都会积极参与，对于中西部地区则要分类指导，因地制宜，不能一哄而上，否则，这一尝试会以失败告终。

以上是从宏观角度进行的分析，在微观角度，我们要更多考虑当前操作中存在的问题。银监会、农业部前不久下发了《关于做好农民专业合作社金融服务工作意见》，提出了五大金融服务即：把农民专业合作社纳入农村信用评定范围，加大信贷支持力度，创新金融产品，改进服务方式，鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。对信贷支持可扩大用于担保的财产范围，创新符合法律和实际需要的财产抵押质押贷款品种，鼓励符合条件的农民专业合作社扩大信用贷款发放。这里可以看出，农民专业合作社贷款也存在一个贷款缺乏担保物的问题。因为农户往往是搞养殖业，合作社基本上没有什么固定资产，靠固定资产抵押贷款比较困难。所以要进行创新。比如采用仓单作抵押，采用农民专业合作社之间相互担保，这也是国际合作社联盟的原则之一，鼓励合作社之间相互合作。还有最近鼓励农民购买的农机具抵押贷款等。农户之间的贷款可以采用农户联保贷款或者发放小额信贷支持合作社的社员发展农业生产。由于合作金融的信息对称性特点，对农民合作社法人代表的品格、内部经营情况、发展前景这些软信息比较了解，可以发放一些信用贷款，或者创新一种像四川资阳那样的“六方合作加保险”的机制，也可以解决分散农户或农民养猪合作社的抵押担保问题，把各个环节连接好，使风险降到最低。事实上，发展合作社之间或农户之间的资金互助，也是应鼓励的方向之一。由于社会资本以及村庄之间无形的约束力，对于熟人社会无形的力量会使农户贷款偿还率不成问题。再有，发挥民间金融的作用，由于农户对贷款门槛、手续等不适应，即便民间利率高一些，农户也会借贷发展生产。这也是对农户贷款的重要补充。目前央行正在制定《贷款人条例》，只贷不存的民间资金引导好，也是解决农户贷款难的重要渠道之一，在这里民间信誉、社会资本、道德约束代替了抵押物，也解决了贷款的期限与农业生产周期不对称的问题。

对于农民合作社贷款的“瓶颈”抵押担保问题，需要在现行法律框架内大胆探索，积极开展应收账款、生产订单、仓单抵（质）押贷款，凡法律法规不禁止、产权归属清晰、价值评估合理的各类资产，都可以作为贷款抵押物。另一方面，鼓励农村贷款担保创新，除农户联保贷款外，农村出现的由农村信用社、各类农民专业合作组织、农户会员及农业龙头企业组成合作共同体也是一种很好的模式。还要做好农业保险与农业担保的互动。尽管担保抵押作为贷款安全的保证非常重要，但最为关键的是合作社要成为产业特色优势明显、组织运行顺畅、经济实力较强、服务功能完备、信用状况良好的经济实体。

要通过构建“信用农民专业合作社”、“信用户”、“信用村”培育良好的农村信用环境，并加快农业保险体系建设。

对于目前农民专业合作社存在的内部管理不规范、财务制度不健全、缺乏透明度、农民与合作社联系松散等管理问题，依托能人效应的缺乏制度和道德约束的“内部人控制”问题，政府在推动农民专业合作社中角色定位不准，存在行政性干预的“越位”现象，合作社存在退出机制在合作社出现经营亏损时出现的“一走了之”的不稳定因素，这些都使得合作社贷款存在风险隐患。作为金融机构要帮助这些农民专业合作社提供培训、规范其运作、提高农民的合作意识。金融机构要针对不同的农民专业合作社运行模式，对症下药，采取不同的贷款模式，如贷给农民专业合作社，贷给农户，或贷给农户但交由合作社进行资金使用，提供生产资料给农户等方式。在议定贷款合同时，要依据不同类别产品的生产周期等特点，议定不同的贷款期限，议定分期偿还、守信激励、失信惩戒、差别利率等。

对于农民合作社贷款，必须像资阳那样，由政府牵头推动，进行体制机制创新，形成一个封闭运作体系，把相关利益人有机结合起来，形成一个链条，确保良性循环，农户只管养殖，其他相关部门各司其职，共同构建养猪产业大循环。这也是合作社原则的具体运用。体制机制创新，产品创新等在支持农民专业合作社中非常关键。