神马文学网国企改革任重道远
何去何从尚需三思
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/28 05:39:12
国企改革任重道远
何去何从尚需三思
Leila Fernandez-Stembridge | Jean-Francois Huchet
中国的国有企业改革已经进行了逾四分之一个世纪。前进途中，中国政府不断调整改革战略：时而东修西补，时而大动干戈。
有些措施自下而上，例如引入合同责任制，将决策自主权赋予国有企业经理；有些措施自上而下，例如成立国有资产监督管理委员会(State Assets Supervision and Administration Commission, 简称：国资委)，更多地是中央政府的决策。虽然最近的几项改革举措颇令人振奋，但中国完成国有企业的改革仍然是任重而道远。
截至2002年，8,700家国有工业企业的86%都已经完成了重组，其中70%进行了完全或部分的私有化，10%被关闭，20%与其他国有企业合并。在这个过程中，大量国有企业职工下岗。1998年至2005年，共有3,500万名国有企业职工失去了工作。从乐观角度看，国有企业重组极大提高了企业利润率：2003年全国各地国有企业的净利润占总收入的比例升至7%，远远高于1997年时的1%。
但改革进程远未结束。下一步将是国有资产管理体系的彻底改革。2003年3月份成立的国资委一改数百家政府机关和官僚机构纷纷过问国有企业日常经营管理的混乱局面。中国由此一举清理并简化了国有资产管理体系。从中国的行政体制和结构出发，中央级别的国资委负责成立各省级国资委，向他们提供具体的指导条例，成立一套确保国有企业资金透明化和集中化的机制。
国资委的成立，是被当作一件政策工具，用来处理债务沉重的国有企业难题。国资委成立之初，代表著近两万家国有企业，总值约人民币10万亿元（合1.2万亿美元）。到2006年年中，国资委监管的大型中央级国有企业共167家，包括电讯、民航、石油、钢铁和汽车等关系到国计民生的重要行业和领域的企业。这些企业的总资产约为人民币6万亿元（合8,000亿美元）。对其他国有企业的监管权力已被下放到地方各级国资委机构。
国资委计划在未来五年内将所监管国有企业的数量减少到80-100家，大部分出售，30-50家上市，并在2010年之前彻底走向国际资本市场。这些企业包括：中国石油(PetroChina)、中国石化(Sinopec)、中国海油(CNOOC)、宝钢(Baosteel)、中国移动(China Mobile)、中国电信(China Telecom)、中国网通(China Netcom)、中国联通(China Unicom)、联想集团(Lenovo)、TCL、海尔(Haier)、东风汽车(Dongfeng Auto)、中国国航(Air China)、中国东方航空(China Eastern Airlines)等。
国资委的主要角色是国有企业的投资人。通过国资委，通过更有效的决策集中化，中央政府应当能够实现对企业治理的更全面的掌控。根据公共管理和企业所有权分离的原则，通过国资委下设的企业改革局(Bureau of Enterprise Reform)，国资委行使著通过各项机制监督和管理国有资产的职责，包括：任命和撤销或提名国有企业负责人、制定国有企业重组计划、国有资产的分割/合并/撤销、或宣布国有企业破产、帮助国有企业发债融资、决定国有股的转让、安置下岗职工、执行国有企业整体的报酬分配指导原则，并负责国有资产的保值和增值。
总而言之，从理论上讲，国资委应该能够通过派出功能健全的董事会来改善国有企业公司治理的整体水平，并通过增加国内外投资者参与的机会发起新一轮私有化进程。但无论如何，事实却是：国资委成立三年来，对它的工作效率人们依然心存疑虑。
例如，尚不清楚国资委在多大程度上参与了国有企业的日常经营管理，也不清楚国资委派出的董事会有多大权力负起应有的责任，或者它是否设法有效行使自己的所有权。另外，监管方的决策也缺乏透明度。2004年11月，四大国有电信企业突然换将，但国资委没有一字解释，就是明显的例子。另外，国资委的决策几乎不进行公开的意见征询，也缺乏与中央和省级政府的内部协调。
- -要使国资委成为更有威望、更合理有效的机构，我们认为需要解决以下问题：
-改善国有企业分红方式。目前，国资委和财政部在谁有权获得国有企业分红的问题上仍争执不下。一直以来，国有大型控股公司已习惯于自己抓著利润，不会直接上交财政部。国资委和财政部应就如何以最佳方式监督国有企业的会计系统达成一致，进而保证以更公允的方式分配国有企业收入，这一点非常重要。
-阐明现在的所有权政策。有关国有产权的界定经常含糊不清，因为许多国有企业实际上介于集体所有和国家所有之间。明确企业的所有制结构非常重要，这样国有资产的管理才能越来越透明。
目前中国对国有企业实行的所谓“有进有退”、“抓大放小”的政策不应该只著眼于逐步减少国有企业，还应有利于多种所有制的进一步明晰化。只有这样，国资委的职责才能更好地落实。
-进一步改善企业治理。根据经合组织(OECD)有关国有企业治理问题的指导意见，国资委2004年对7家大型国有企业进行试点，今年和明年，试点企业数量将分别增加到14家和30家。国资委聘请了国外经理人和企业高管参与到提高中国国有企业治理透明度的改革中。随著党委系统的干部逐渐减少对企业经营决策的介入，国企的生产效率应会有所提高。国资委在国有资产保值增值方面的工作会更有效，也更合理。不过，由于改革措施目前还处于试验阶段，现在还很难评估这种做法能取得多大成效。
-修改破产法。中国虽然已经有了破产法，但实际执行情况很差。另外，中国的破产法有一条与西方国家不同，那就是破产时，要先对企业职工作出补偿，而在西方，破产企业必须先偿还银行贷款。这意味著国资委应被赋予必要的法律权限，以便调整其在破产国企对银行支付程序问题上的中间人角色，银行应逐步成为破产企业偿还所欠贷款的第一顺序方。这样势必有助于有效降低银行的不良贷款。
-保证债转股有效进行。虽然按国务院的说法，这方面进展很快，从2000到2006年，破产企业共有价值人民币4,000亿元的债务被转移到国资委，但债务问题仍严重制约著大量国企的正常运转。对于还有多少债务需要划转目前还没有确切数字，但我们认为，国资委在国有企业改革和资本重组过程中担当的角色理应使其对国有企业的股权转让问题享有决定权。
-增加对国有企业下岗职工的补偿。下岗职工应该为失去工作得到补偿。虽然目前政府为他们提供再就业培训和每个月的生活补助，但补偿标准仍远远不够。国资委应该在安置下岗职工、制定国有企业收入再分配体系方面扮演更积极且更具权威性的角色，从而促使官方公布的2007年之前转化2,000亿元债务的目标得以实现。
-切实减少小型国有企业的数量。根据官方统计数据，在中国沿海地区，约有80%-90%的县级小型国有企业被出售，市级企业被出售的比例是60%。但东北、西北地区的进展要慢得多。不过，许多企业被以极低的价格卖给了经理层，这种做法不可避免地引发了一些冲突和不满。
国资委有责任保证国有股权的增值，以使小企业更好地得到补偿，而不至于在企业重组过程中成为牺牲品。如果国资委对大型国企的偏爱导致小型国企受到严重伤害，那将有可能导致行业内部乃至社会上出现紧张局面。
-尽量使政府利益冲突最小化。在目前的经济决策过程中，大多都存在政府各部门职能交叉、相互争夺话语权和实际控制权的情形。鉴于这种情况，很有必要建立一个更一致的法律框架，以此保证政府内部各部门职能更明确，从而不至于因为职责混乱影响改革进程。
从目前的职能安排来看，中国同一经济领域涉及的部委太多，有必要选定适当的部门分别专门负责有关资本回报、战略方向、动用储备或某个具体经济范畴的问题。国资委的监管职能应保证他们的会计和财务系统更透明。
- -此外，为国有企业引入国际化管理也是国企改革的重要内容，增加外籍管理人士、引入更多独立董事及外籍董事将有助于企业的健康发展。本著这一原则，国资委正试图从中西方各种国有控股公司的组建模式中探索中国的改革之路。
法国、芬兰和挪威等欧洲国有机构都提供了良好的运作模式。而在亚洲，新加坡政府控股的淡马锡控股(Temasek Holdings Pte. Ltd.)、日本的联营公司和韩国的大财团运作方式也值得借鉴。尽管仍处于探索当中，国资委似乎更倾向于采取东方模式，同时对欧洲的国有资产管理经验也颇有兴趣，对法国国有资产管理局(State Asset Management Bureau)的审计体系更是青睐有加。自1986年以来，法国国有资产的私有化一直处于负责监督会计体系和保证交易完全透明的检查人员的监督之下。
至于亚洲模式，国资委与新加坡淡马锡控股的交流较为频繁。事实上，淡马锡控股3月份已公布在中国的投资总额达到人民币350亿元（合42亿美元），目前正在与国资委就中国国有企业改革问题展开交流。尽管国资委被定义为国家监管机构，而淡马锡是一家国有控股公司，但在国资委看来淡马锡已经树立了增强透明度和改善公司治理的典范。
不过，中国国有企业与淡马锡并无完全可比性，中国国有企业的数量与新加坡这个城市国家的国企数量无法相提并论，中国国有资产的规模也明显大得多。如果国资委采取类似淡马锡的组织模式，不考虑额外的交易成本，就将产生小型国有企业相互竞争的框架。无论如何，我们知道国资委并不主张内部竞争，而倾向于在每个主要的经济领域建立3家左右的大型国有企业。
另一个值得借鉴的方案可能是日本联营公司或韩国大财团模式。不过这也同样有不符合中国国情的一面，国资委主张国有企业在某个特定的行业集中发展，而日本联营公司和韩国大财团则倾向于多元化。部分人士认为，在产业补贴方面联营公司制度可能最终成为中国产业补贴政策的借鉴，在联营模式下，国家帮助国有企业实现业务多元化，加强企业与国家的联系。总而言之，国资委可能希望取百家之所长，形成自己的体系。在这种情况下，如何进一步推进国有企业（特别是大型国有企业）的私有化进程就成为市场的热门话题。比如，每股股权可以在股票市场上卖多少钱等。另一个热点问题就是对外资持股比例的限制。经济国家主义思潮日渐兴起，我们难以断定中国在放宽外资入股限制方面会走多远。
然而，并非所有国有企业都应该私有化，尤其是那些对国计民生具有战略意义的企业。很多企业在向外资完全开放前仍需进行缜密的重组，例如银行、汽车、民航、电信、建筑、钢铁、保险和能源企业等。为避免生产力低下、无法承受大量裁员的企业很快陷入崩溃，国家仍然有必要出面干预。
国有企业转型可能还会面临引发社会动荡的风险。不过自从中国共产党不太情愿地承认他们正在进行一场私有化改革（他们将之称为改制），实际上他们已经为资产剥离敞开了大门。中国政府力争避免造成类似“俄罗斯综合症”的代价，俄罗斯在将大范围优质资产私有化的过程中引发了诸多不良后果。为避免重蹈俄罗斯的覆辙，他们不得不建立起更加透明的私有化框架。否则，城市工人的不满情绪将难以平复。
（Fernandez-Stembridgewei为马德里自治大学(Universidad Autonoma de Madrid)的中国经济学教授。Huchet为法国雷恩大学(University of Rennes)经济学教授。）
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Leila Fernandez-Stembridge | Jean-Francois Huchet
中国的国有企业改革已经进行了逾四分之一个世纪。前进途中，中国政府不断调整改革战略：时而东修西补，时而大动干戈。
有些措施自下而上，例如引入合同责任制，将决策自主权赋予国有企业经理；有些措施自上而下，例如成立国有资产监督管理委员会(State Assets Supervision and Administration Commission, 简称：国资委)，更多地是中央政府的决策。虽然最近的几项改革举措颇令人振奋，但中国完成国有企业的改革仍然是任重而道远。
截至2002年，8,700家国有工业企业的86%都已经完成了重组，其中70%进行了完全或部分的私有化，10%被关闭，20%与其他国有企业合并。在这个过程中，大量国有企业职工下岗。1998年至2005年，共有3,500万名国有企业职工失去了工作。从乐观角度看，国有企业重组极大提高了企业利润率：2003年全国各地国有企业的净利润占总收入的比例升至7%，远远高于1997年时的1%。
但改革进程远未结束。下一步将是国有资产管理体系的彻底改革。2003年3月份成立的国资委一改数百家政府机关和官僚机构纷纷过问国有企业日常经营管理的混乱局面。中国由此一举清理并简化了国有资产管理体系。从中国的行政体制和结构出发，中央级别的国资委负责成立各省级国资委，向他们提供具体的指导条例，成立一套确保国有企业资金透明化和集中化的机制。
国资委的成立，是被当作一件政策工具，用来处理债务沉重的国有企业难题。国资委成立之初，代表著近两万家国有企业，总值约人民币10万亿元（合1.2万亿美元）。到2006年年中，国资委监管的大型中央级国有企业共167家，包括电讯、民航、石油、钢铁和汽车等关系到国计民生的重要行业和领域的企业。这些企业的总资产约为人民币6万亿元（合8,000亿美元）。对其他国有企业的监管权力已被下放到地方各级国资委机构。
国资委计划在未来五年内将所监管国有企业的数量减少到80-100家，大部分出售，30-50家上市，并在2010年之前彻底走向国际资本市场。这些企业包括：中国石油(PetroChina)、中国石化(Sinopec)、中国海油(CNOOC)、宝钢(Baosteel)、中国移动(China Mobile)、中国电信(China Telecom)、中国网通(China Netcom)、中国联通(China Unicom)、联想集团(Lenovo)、TCL、海尔(Haier)、东风汽车(Dongfeng Auto)、中国国航(Air China)、中国东方航空(China Eastern Airlines)等。
国资委的主要角色是国有企业的投资人。通过国资委，通过更有效的决策集中化，中央政府应当能够实现对企业治理的更全面的掌控。根据公共管理和企业所有权分离的原则，通过国资委下设的企业改革局(Bureau of Enterprise Reform)，国资委行使著通过各项机制监督和管理国有资产的职责，包括：任命和撤销或提名国有企业负责人、制定国有企业重组计划、国有资产的分割/合并/撤销、或宣布国有企业破产、帮助国有企业发债融资、决定国有股的转让、安置下岗职工、执行国有企业整体的报酬分配指导原则，并负责国有资产的保值和增值。
总而言之，从理论上讲，国资委应该能够通过派出功能健全的董事会来改善国有企业公司治理的整体水平，并通过增加国内外投资者参与的机会发起新一轮私有化进程。但无论如何，事实却是：国资委成立三年来，对它的工作效率人们依然心存疑虑。
例如，尚不清楚国资委在多大程度上参与了国有企业的日常经营管理，也不清楚国资委派出的董事会有多大权力负起应有的责任，或者它是否设法有效行使自己的所有权。另外，监管方的决策也缺乏透明度。2004年11月，四大国有电信企业突然换将，但国资委没有一字解释，就是明显的例子。另外，国资委的决策几乎不进行公开的意见征询，也缺乏与中央和省级政府的内部协调。
- -要使国资委成为更有威望、更合理有效的机构，我们认为需要解决以下问题：
-改善国有企业分红方式。目前，国资委和财政部在谁有权获得国有企业分红的问题上仍争执不下。一直以来，国有大型控股公司已习惯于自己抓著利润，不会直接上交财政部。国资委和财政部应就如何以最佳方式监督国有企业的会计系统达成一致，进而保证以更公允的方式分配国有企业收入，这一点非常重要。
-阐明现在的所有权政策。有关国有产权的界定经常含糊不清，因为许多国有企业实际上介于集体所有和国家所有之间。明确企业的所有制结构非常重要，这样国有资产的管理才能越来越透明。
目前中国对国有企业实行的所谓“有进有退”、“抓大放小”的政策不应该只著眼于逐步减少国有企业，还应有利于多种所有制的进一步明晰化。只有这样，国资委的职责才能更好地落实。
-进一步改善企业治理。根据经合组织(OECD)有关国有企业治理问题的指导意见，国资委2004年对7家大型国有企业进行试点，今年和明年，试点企业数量将分别增加到14家和30家。国资委聘请了国外经理人和企业高管参与到提高中国国有企业治理透明度的改革中。随著党委系统的干部逐渐减少对企业经营决策的介入，国企的生产效率应会有所提高。国资委在国有资产保值增值方面的工作会更有效，也更合理。不过，由于改革措施目前还处于试验阶段，现在还很难评估这种做法能取得多大成效。
-修改破产法。中国虽然已经有了破产法，但实际执行情况很差。另外，中国的破产法有一条与西方国家不同，那就是破产时，要先对企业职工作出补偿，而在西方，破产企业必须先偿还银行贷款。这意味著国资委应被赋予必要的法律权限，以便调整其在破产国企对银行支付程序问题上的中间人角色，银行应逐步成为破产企业偿还所欠贷款的第一顺序方。这样势必有助于有效降低银行的不良贷款。
-保证债转股有效进行。虽然按国务院的说法，这方面进展很快，从2000到2006年，破产企业共有价值人民币4,000亿元的债务被转移到国资委，但债务问题仍严重制约著大量国企的正常运转。对于还有多少债务需要划转目前还没有确切数字，但我们认为，国资委在国有企业改革和资本重组过程中担当的角色理应使其对国有企业的股权转让问题享有决定权。
-增加对国有企业下岗职工的补偿。下岗职工应该为失去工作得到补偿。虽然目前政府为他们提供再就业培训和每个月的生活补助，但补偿标准仍远远不够。国资委应该在安置下岗职工、制定国有企业收入再分配体系方面扮演更积极且更具权威性的角色，从而促使官方公布的2007年之前转化2,000亿元债务的目标得以实现。
-切实减少小型国有企业的数量。根据官方统计数据，在中国沿海地区，约有80%-90%的县级小型国有企业被出售，市级企业被出售的比例是60%。但东北、西北地区的进展要慢得多。不过，许多企业被以极低的价格卖给了经理层，这种做法不可避免地引发了一些冲突和不满。
国资委有责任保证国有股权的增值，以使小企业更好地得到补偿，而不至于在企业重组过程中成为牺牲品。如果国资委对大型国企的偏爱导致小型国企受到严重伤害，那将有可能导致行业内部乃至社会上出现紧张局面。
-尽量使政府利益冲突最小化。在目前的经济决策过程中，大多都存在政府各部门职能交叉、相互争夺话语权和实际控制权的情形。鉴于这种情况，很有必要建立一个更一致的法律框架，以此保证政府内部各部门职能更明确，从而不至于因为职责混乱影响改革进程。
从目前的职能安排来看，中国同一经济领域涉及的部委太多，有必要选定适当的部门分别专门负责有关资本回报、战略方向、动用储备或某个具体经济范畴的问题。国资委的监管职能应保证他们的会计和财务系统更透明。
- -此外，为国有企业引入国际化管理也是国企改革的重要内容，增加外籍管理人士、引入更多独立董事及外籍董事将有助于企业的健康发展。本著这一原则，国资委正试图从中西方各种国有控股公司的组建模式中探索中国的改革之路。
法国、芬兰和挪威等欧洲国有机构都提供了良好的运作模式。而在亚洲，新加坡政府控股的淡马锡控股(Temasek Holdings Pte. Ltd.)、日本的联营公司和韩国的大财团运作方式也值得借鉴。尽管仍处于探索当中，国资委似乎更倾向于采取东方模式，同时对欧洲的国有资产管理经验也颇有兴趣，对法国国有资产管理局(State Asset Management Bureau)的审计体系更是青睐有加。自1986年以来，法国国有资产的私有化一直处于负责监督会计体系和保证交易完全透明的检查人员的监督之下。
至于亚洲模式，国资委与新加坡淡马锡控股的交流较为频繁。事实上，淡马锡控股3月份已公布在中国的投资总额达到人民币350亿元（合42亿美元），目前正在与国资委就中国国有企业改革问题展开交流。尽管国资委被定义为国家监管机构，而淡马锡是一家国有控股公司，但在国资委看来淡马锡已经树立了增强透明度和改善公司治理的典范。
不过，中国国有企业与淡马锡并无完全可比性，中国国有企业的数量与新加坡这个城市国家的国企数量无法相提并论，中国国有资产的规模也明显大得多。如果国资委采取类似淡马锡的组织模式，不考虑额外的交易成本，就将产生小型国有企业相互竞争的框架。无论如何，我们知道国资委并不主张内部竞争，而倾向于在每个主要的经济领域建立3家左右的大型国有企业。
另一个值得借鉴的方案可能是日本联营公司或韩国大财团模式。不过这也同样有不符合中国国情的一面，国资委主张国有企业在某个特定的行业集中发展，而日本联营公司和韩国大财团则倾向于多元化。部分人士认为，在产业补贴方面联营公司制度可能最终成为中国产业补贴政策的借鉴，在联营模式下，国家帮助国有企业实现业务多元化，加强企业与国家的联系。总而言之，国资委可能希望取百家之所长，形成自己的体系。在这种情况下，如何进一步推进国有企业（特别是大型国有企业）的私有化进程就成为市场的热门话题。比如，每股股权可以在股票市场上卖多少钱等。另一个热点问题就是对外资持股比例的限制。经济国家主义思潮日渐兴起，我们难以断定中国在放宽外资入股限制方面会走多远。
然而，并非所有国有企业都应该私有化，尤其是那些对国计民生具有战略意义的企业。很多企业在向外资完全开放前仍需进行缜密的重组，例如银行、汽车、民航、电信、建筑、钢铁、保险和能源企业等。为避免生产力低下、无法承受大量裁员的企业很快陷入崩溃，国家仍然有必要出面干预。
国有企业转型可能还会面临引发社会动荡的风险。不过自从中国共产党不太情愿地承认他们正在进行一场私有化改革（他们将之称为改制），实际上他们已经为资产剥离敞开了大门。中国政府力争避免造成类似“俄罗斯综合症”的代价，俄罗斯在将大范围优质资产私有化的过程中引发了诸多不良后果。为避免重蹈俄罗斯的覆辙，他们不得不建立起更加透明的私有化框架。否则，城市工人的不满情绪将难以平复。
（Fernandez-Stembridgewei为马德里自治大学(Universidad Autonoma de Madrid)的中国经济学教授。Huchet为法国雷恩大学(University of Rennes)经济学教授。）