滕州冲动拷问市管县体制

　　滕州冲动拷问市管县体制

　　对“市管县”、“市管市”的探索与研究，不应仅停留在经济体制和行政管理的层面，还要上升到宪法、法律的高度来追根求源

　　文 杨学林

　　强县要求扩权，在全国已屡见不鲜。但基本上是官方行为，老百姓并不十分关注。滕州是一个特例，来自于民间的呼声一浪高过一浪，而官方却没有一点声音。后来赵恒先提起了行政诉讼，才引起了轩然大波，使滕州市和枣庄市有关部门领导的心情好一阵紧张，不知道这是一件好事情还是一件坏事情。

　　这事提醒我们，关于市管县、市管市、市“代管”县(市)，以及如何“代管”，是值得重视和研究的一个问题。如果解决不好，将会影响经济的发展，不利于改革开放的顺利进行，甚至于会破坏安定团结，无法达到构建

　　市管县体制，就是从上世纪八十年代开始的地级市领导县或者县级市的行政管理体制。近几年以浙江的

　　市管县、市管市，大部分违法

　　我国宪法第三十条规定：“ 中华人民共和国的行政区域划分如下：

　　“(一)全国分为省、自治区、直辖市；

　　”(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

　　“(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

　　”直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”

　　由此可见，第一、我国行政区划分省、县、乡三级，没有在省和县之间加上“地级市”的区划；第二、市分为设区的市和不设区的市，并没有“地级市”和“县级市”的概念；第三、只规定直辖市和较大的市可以管辖县，没有规定其他的市也可以管辖县；第四、没有规定直辖市和较大的市除了可以管辖县以外还可以管辖市，更没有规定其他的市也可以管辖市。综上，市管县的宪法依据仅限于直辖市和较大的市，而市管市则没有任何宪法依据。

　　从宪法上看，直辖市北京、上海、天津、重庆，除了管辖其区域内的区之外，还可以管辖其区域内的县。较大的市也有这个权力，既管区也管县。那么，什么样的市可以称作较大的市呢？除了有一定的人口数量指标外，按照《立法法》的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。在山东省，目前只有济南、青岛和淄博三个市符合这个标准，可以既管区，也管县。枣庄市不在这个范围，其以前对滕县和现在对滕州市的管辖没有宪法依据。

　　但是山东省政府的《通知》并没有说滕州市由枣庄市管辖，而是说“代管”。这种看似文字游戏的做法，并非独此一例。全国的地级市基本上都是在“代管”着县和市。最早出现“代管”这个词的是《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发[1999]2号)。这是一份文件，是中央的“意见”，并没有对“代管”作出具体的、科学的定义。由于此后没有任何法律文件出现“代管”这个词，我们无法认定立法机关承认了“代管”的法律效力。

　　即便按照上面的中央文件来衡量，山东省人民政府《通知》中关于枣庄市代管滕州市的决定，也起码存在两个无法解决的问题：一是从其发文的1988年开始，到1999年中央文件的出台，这十一年的时间既没有任何法律依据，也没有任何中央精神；二是1999年之后，虽然中央有精神，但没有溯及既往的效力。自此以后的继续代管，除非国务院再下一个“批复”，明确授权山东省政府可以让枣庄市代管滕州市，否则也是无效的。

　　从法理上说，国务院的《批复》实质上是授权山东省直辖滕州市，而山东省却将这种权力转授权给自己管辖的另一个市来行使。这违背了公认的宪法原则：“权力不能再委托，权力只能一次授权”。

　　官司还能否继续打下去？

　　滕州的“省直辖运动”是由民间自下而上的，目前并没有一个畅通的渠道来表达基层的这一愿望，因此，本人意图协助部分滕州公民寻求诉讼的途径。但由于我国还没有宪法法院，不具备进行违宪诉讼的司法条件，只能先采取(或者叫作借用)行政诉讼的方式。这样做能不能行得通呢？我表示乐观。提起诉讼，虽有一定的法律障碍，但应当进行尝试，这样起码可以促进我国宪法诉讼制度的发展。

　　还可以提起违宪审查

　　以前，在没有违宪审查制度的情况下，宪法的价值被“合法”的消解，公民的权利和自由将被其他法律法规剥夺；省政府以“通知”的方式轻松地绕过宪法。而当人民群众要求宪法保护时，任何机关都保持沉默，此时宪法不具有任何意义。违宪无审查，违宪无后果，再好的宪法也只能停留在纸上。

　　现在，应该可以改变这个现象。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(简称《法规备案审查工作程序》)的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，规定国务院等国家机关和其他单位及公民认为法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。并就有关法规、司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的法规、司法解释的纠正程序等作出了具体规定。这是我国建立违宪审查机制的重要一步。

　　当然，现在还没有明确规定像省政府的“通知”之类也在违宪审查之列，但就人大常委会的立法本意来看，无疑将会很快列入。因此，将市管县这一全国范围内存在的违宪问题提交全国人大常委会审查，应当是可行的。

　　至于将山东省政府的“通知”提交山东省人大常委会进行违宪审查，则没有法律障碍。《宪法》第九十九条规定“ 地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”； 第一百零四条规定“ 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

　　因此，滕州公民的诉求，在依法进行诉讼的同时，还可以向山东省人大常委会和全国人大常委会提出建议，要求对市管县问题进行违宪审查。而且，提出这个要求，不局限于滕州公民，我国任何一位公民都可以提出。

　　在滕州市与枣庄市之间发生的种种纷争，足以证明，在我国许多地区已经实行多年的市管县(包括市管市)体制，在实践中弊病极多，在法律上违反宪法，是到了彻底改革甚至于取消的时候了。有报道称，青岛市拟将其管辖的胶州、胶南、即墨三市改为区。这说明有的地方已经认识到了这一法律问题，有权管辖县的较大的市，在得不到“市管市”的宪法保护的新形势下，正在努力将自己的行政管理向着符合宪法的方向进行规范。

　　(作者系北京市首信律师事务所律师)