专家解析撤职官员复出:问责或成保护官员措施(CCTV 2009-3-25)

关键词-官员复出

被问责官员去处成关注焦点 网友忧问责成换岗

最牛县委书记"复出"一波三折 媒体紧追不舍

辽宁西丰县原县委书记履新 曾派警察进京抓记者

白烁：别让“免职”成为问题官员的“假期”

冰点时评：权力后台不除 带病复出不止

CCTV-《新闻1+1》：问责“官员问责制”

黑砖窑撤职官员复出，瓮安撤职官员也复出，复职原因语焉不详，复职形式多样却不清晰。面对公众质疑，问题官员复出，该怎样让程序公开透明？问责风暴愈演愈烈，公众叫好之后又心存疑虑，各地出台领导问责办法，标准不统一，面对地方法规的差异，又该有怎样统一明细的法律依据？《新闻1+1》为您解析。

演播室主持人（董倩）： 欢迎收看《新闻1+1》。

在瓮安事件中被撤职的县委书记，在一次偶然的机会中被发现，人家早在去年就已经复出了。

另外一件事，就是黑砖窑事件中被撤职的副县长最近也被曝光说，人家早就另有任用了。那么面对这样的消息，媒体当然又是一痛口诛笔伐，虽然说这已经早就成了一种惯例。但人们的考虑是，到底是公众的情绪过于敏感，以至做出了过激的反应，还是说有关部门实在是太爱财了，还是说问责制本身就是需要有完善的地方，今天我们特别请到北京大学的王锡锌教授，听听您对这些问题的看法。

王锡锌（特邀观察员）： 问责官员复出，本身应该说并不是一个问题，人非圣贤，熟能无过。对于被问责的官员，给予他一个复出的机会，这体现了制度的理性，但我们现在需要问的问题是官员的复出需要有哪些条件，需要有哪些正当的理由，又需要有哪些公开的、民主的程序，如果无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让人心服口服，这种复出就有点像“躲猫猫”，如果无理、无据、无程序，那么问责制度本身可能就需要被问责。

主持人： 那我们就通过几个被问责官员的复出，来看看各方面对此问题的争议。

（播放短片）

解说： 本周以来，接连两则问题官员再次复出的消息，成了各大媒体报道和关注的焦点。

今天《中青报》等媒体发表评论指出，带病官员在事件后迅速违规复出的情况屡屡出现，充分说明了一个严重问题，那就是相关部门对于那些违规决策的官员责任追究不够。

正是基于这样的原因，关于官员问责制度的讨论也随之热烈起来，媒体也在总结和反思着官员免职、复职这一老生常谈的话题。

在舆论看来，2003年非典时期，是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地大范围地追究官员责任，问责制的启动被认为是中国战胜非典危机的转折点。

而2008年被有的媒体称之为“官员问责年”，从9月14日到22日，短短9天，因为襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳特大火灾等一些重大责任事故的出现，全国各地20余名官员失去原有职务。而进入10月，又有数名地方官员相继落马的报道，重新刺激了公众刚刚冷却下来的神经。

尽管问责风暴在去年可以说是持续发力，但还是有专家站出来泼了冷水，表示一直以来，我国的问责体系还不完整，这些都有可能削弱问责的力度，甚至带来丢卒保车的问责秀、假问责的问题。

而当这两天又有官员复出的消息进入我们视线的时候，再次引发了人们对于问责制度的思考。有媒体指出，迄今为止，我国还没有一部全国性的专门的行政问责法律，只有一些政府规章和散见于相关法律中的零星规定。

就在前两天，广州市刚刚出台了党政领导干部问责暂行办法，媒体报道，从4月1日起就将实施的这个办法，将对官员过失问责进行科学规范，在广州市的这份办法中，问责的方式一共有八条，包括诫勉谈话、责令限期整改等内容。

当我们拿来重庆和成都市的相关规定进行比较发现，问责的方式重庆有七条，成都有六条，从这个角度来看，广州的办法显得更加细致。进一步比较我们发现，问责方式中，最重的方式，广州的描述为免职或建议免职，成都也是如此，而重庆的却是劝其引咎辞职，这种不同显示出各个地方在法律规定上还缺乏统一性。

另外，在被问责官员的复出问题上，广州的暂行办法中规定，重新任命的按有关规定办理，而在重庆和成都的暂行办法中，我们没有找到相关内容。

针对各个地方对于官员免职和复职的规定，《文汇报》的评论指出，各地制定的地方政府规章，不仅相互之间内容不统一，而且还存在着违反上位法的情况。

另外，与之相对的官员复出机制也并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。由此看来，官员复出机制的完善同样急迫，因为只有通过制度化程序赋予权利的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中，也才会更有底气。

如今，面对现实生活中一个个真实发生的事例，相关部门如何回答百姓的质疑，又该如何建立完善的制度，在官员的免职、复职问题上，我们要考虑的问题还有很多。

主持人： 王教授，咱们先说一个最根本的问题，我们今天说到的问责制，这问责制当初在设计它的时候，目的是什么，是为了谁而问责，是为了老百姓问责，还是为了官员整个的这个吏治而问责？

王锡锌： 应该说这样一种问责制，本身在设计的时候，当然应该是为了体现我们官员的职业伦理，那就是官员如果犯错了，必须要承担责任，所以肯定是为民而问责。

但是这一制度在设计和操作的过程中，的确出现了一些走样，走样情形就是我们看到问责所承担的这种责往往是一些最低的一些责任形式，比如说诫勉谈话、责令道歉，一些引咎辞职等等这些情形，这种情况如果说不能够与相应的行政责任、纪律责任，甚至法律责任衔接起来，有可能原来是为民问责的机制，有可能演变成一种可能是保护官员的一种机制，这就可能出现制度变异的危险。

主持人： 等等，我觉得刚才您说是整个问责制在执行的过程中走样了，但是我们现在的问题，我看了一些专业人士的分析，觉得问责制本身，它这个标准就制定得非常的模糊，让人家没法操作，比如说到底犯了什么样的事，给哪级官员，给予他什么样的问责，你不能说你还不清楚的情况下，你就说人家执行的走了样。

王锡锌： 我们的确有一些标准，比如说关于党政领导干部的任免条例中，包括我们的《公务员法》中，对几种现在常见的问责形式，比如说像引咎辞职、责令辞职。

主持人： 我们看《中华人民共和国公务员法》，您刚才提到，领导成员因为工作严重失误、失职，造成重大损失，或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞职，辞去领导职务，我觉得这些东西是说得挺重的，但是这里面……

王锡锌： 主观判断的标准太大了。

主持人： 说的就是，所以我就说这个问题，模糊的一个标准，让人家怎么执行呢？

王锡锌： 这两者是有联系的，所以一方面是因为本身定的判定的标准过于主观化。

另外一方面，问责制现在出现了一个很重要的问题，它是封闭的，在行政系统和党政系统内部的这种封闭性，导致外在很难监督，这就使原来本来就比较宽泛的标准，在执行的过程中，更可能由于关于内部的操作，而导致走样的风险。

主持人： 刚才我们说到的是《公务员法》，涉及到引咎辞职的，这些我们看一下法律法规和规定。还有一个，《党政领导干部选拔任用工作条例》，说引咎辞职、责令辞职，还有降职的干部，在新的岗位工作一年以上，成绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新东山再起。这个您理解，这是一个模糊的标准，还是一个比较清晰的标准？

王锡锌： 应该说这个规定，我觉得刚才特别强调了一点，实绩迹突出，这里面实际上是可以延伸出官员在被问责以后，复出的一个很重要的条件，那就是必须要有实绩，而且还必须是突出的。

另外，符合了这一实绩以后，还要按照有关规定，请注意，这里有关规定其实是我们领导干部的选拔任用的工作条例，那就是民主推荐、组织考察、讨论决定、任职的公示，这四个可能是最主要的程序，所以我们刚才看到，已经有一些基本的条件和基本的程序，我们在进一步的实行中，其实就是如何把这些基本的条件和程序具体化。

（播放短片）

解说： 王振俊，山西省临汾市洪洞县原副县长，两年前因黑砖窑事件被撤职，如今，他再一次成为了新闻人物。

大槐树网，洪洞县当地的网站，王振俊多次以县长助理的身份出现在这个网站的新闻报道中，其参与的会议主题多与环保、工业相关。这是该网站曾于2008年3月11日登载的洪洞县“蓝天行动启动动员大会”的一则新闻，当时报道清楚地写到：“县长助理王振俊同各乡镇、各职能部门签订了环境整治目标责任书”，而据知情人士透露，被撤职后没几天，王振俊便以县长助理的身份开始了工作。但是在洪洞县政府网站上，记者并没有查到关于王振俊担任县长助理的任何文字资料。

正当网友对这起黑砖窑官员悄悄复职的事件议论纷纷之时，短短一天之后，公众又收获了另一个意外。王勤，贵州瓮安县原县委书记，因在瓮安事件中负有直接领导责任，被撤销一切党政职务，而现在他的身份是黔南州财政局副局长。披露此事的同样并非组织人事部门的任用公示，而是一篇相关报道。

本月中旬，聚焦瓮安事件的《新群体事件观》公开出版，作者刘子富在接受记者采访时，谈到他在去年9月底至10月初赴瓮安采访原县委书记王勤的情况，其中提到，“那次访谈后，王勤也和刘子富建立了信任，之后，王勤调任黔南州财政局副局长，上班第一天就给他打来了电话”，报道没说王勤调任黔南州财政局副局长的具体时间，但可以推测的是，距离其被撤职应该过去不久。

短短两天，两位官员复出的新闻，再次引发了人们对于官员复出机制的讨论，两位官员同样在震惊全国的问责风暴中下台，时任洪洞县副县长的王振俊对黑砖窑事件难辞其咎，而作为当地父母官的王勤在瓮安事件发生时，竟然未到第一现场处理。

但是，两位官员并非一无是处，洪洞县组织部部长认为，王振俊“对于工业特别熟悉，这样的官员不用就是浪费人才”。而在记者眼中，王勤也是一位“不打麻将，不进舞厅的学习型官员”。关于他们的复出，洪洞县领导说，王振俊“只是协助相关工作，组织部并没有对其进行过行政任命”，而王勤复出的新闻报出后，当地政府还未做出任何回应。

其实早在去年3月，同样因黑砖窑事件被撤职的临汾市尧都区原副区长段春霞在没有进行任何公示的情况下复出，引发了广泛争议，最终迫使临汾市委取消了该任命。

官员“复出门”事件的一再出现，让我们困惑的是，这些官员复出之路为何如此之快，他们凭什么复出，对于他们的重新任用，又遵循了什么程序，对于这些问题，公众期待一个合理的解释。

主持人： 王教授，这俩事有一个共同点，就是说都是普通人在偶然的情况下发现的，您觉得这说明一个什么问题？

王锡锌： 我觉得这里暴露出的是一个我们官员在被问责以后重新复出，也就是在任用的时候，在程序上，其实出了比较大的问题。因为按照我们官员一般的任用程序，如果说经过民主推荐、组织考察、会议讨论决定、任职的公示这样一个程序的话，其实不至于要到事后，甚至是过了一段时间以后我们才能发现。所以首先应该说是我们任用干部的程序上出了一些问题，没有严格地去执行领导干部选拔任用工作条例所规定的这样一些程序要求。

主持人： 我们来看，刚才短片里面有一句话是洪洞县组织部部长说的，他说王振俊这个人对于工业特别熟悉，这样的官不用就是浪费人才。那我打一个我不知道是不是合适的这么一个比方，这就好像一个人，他犯了罪，进了监狱，然后说这个人他太有才了，我必须得让他出来，因为如果不用他的话，那简直太浪费人才了，我不知道这可不可比。

王锡锌： 在很大程度上，应该说有可比性。

也许这是一个人才，也许这个官员是一个伯乐，他们两个人之间怎么样来看，这是一回事。

另外一回事是我们的官员是为民众服务的，因此官员有没有才，官员有没有德，恐怕在很大程度上，需要由民众来考虑。所以我们现在领导干部的选拔任用工作条例，特别强调民主推荐，还有考核的过程中有一个民主考核，所以这里根本的问题，还是要改变我们原来官员任用这种伯乐相马式的这样一种方式，要应该由民众享有更大的表达权、参与权、监督权。

主持人： 但人家组织部部长都说了，这个人是个人才，不用是可惜了，人家组织部长说了这样的话，公众为什么还不依不饶的，非要把人家，那意思好像是你既然都下来了，你怎么还上去？

王锡锌： 我觉得这里面可能是从不同的角度来讲，组织部长也许真正是基于爱才的角度，但是我们干部的任用，将来包括现在，强调一个非常明显的趋势，就是必须是法制化。

主持人： 但问题是组织部部长爱才是因为这个人，如果他在位上，可以为老百姓谋更多的利，这跟老百姓的目标是完全一致的，为什么一致的目标，会产生完全两种不一样的反应？

王锡锌： 我想可能还是判断的标准不一样，组织部长的这种爱才，我说了，是他个人的一个判断。那么民众的判断，他可能对这个官员既要看他的过去，同时要看他的实绩，我们讲的是要有实绩，不是简单的一个主观的，或者说一个伯乐看中了，说这个人有才，是千里马，我就要用。

另外一方面，也许是更重要的一方面，我们的官员如果说是真正有才的话，也许在当时免职的时候，我就可以给他讲一个理由，我先不要免，我让你干着，或者再退一步说，真的有才，我们的确没这个人不行，我现在重新起用，我也可以给公众一个正当的理由，一个堂堂正正的理由，这样的话公众也能够相信，能够接受，而这个官员自己心里也有底气了。所以关键是为什么不给出一个很好的理由，为什么不按照法定的程序来走一走。

主持人： 那您觉得为什么？

王锡锌： 我觉得这里面还是在许多情况下存在潜规则，因为我们的潜规则规定有一些缺陷还不够完善，所以在很多时候就有潜规则。

主持人： 刚才我们也说了，组织部长也好，还是老百姓也好，其实我们的目标是一致的，就是希望这个官员在其位谋其政，而且能够为老百姓谋最大的福利，既然双方的目标是一致的，那么我们在这种评价标准上，能不能做到统一？

王锡锌： 评价的标准上，我觉得完全是可以统一的，我们现在讲权为民所用，利为民所谋，那么这个时候核心的是民，如果说他们是统一的，那么我觉得核心的关注点仍然是民众的需求，他们的表达，他们的选择。

主持人： 那接下来我们不妨连线一下中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授，毛教授您好。

毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）：

你好。 主持人：

刚才我们在短片里面提到了两个案例，一个是瓮安的案例，一个是洪洞县的案例，我想知道为什么他们在处理官员的引咎辞职也好，还是东山再起也好，他们是这样的一个处理结果，是这样一个现状，他们到底钻了一个什么样的空子？

毛寿龙： 我想一个是技术上的标准不是很清楚是有关系的。

一方面我们说干部的任命程序、问责程序不透明，理由面上很清楚，但是它的细节不清楚。然后复出，它的原因、理由不清楚，或者说可能内部的理由和能够公布的理由不太一样，这是一个。

另外一点，实际上我们在问责的过程当中，也发现对这些官员如果不问责，大家肯定是有很大的意见，而且应该说是有众怒的，但是如果问责很严重，比如说把他们的政治生命整个都结束了，未来的前途也没有了，比较了解他们的人，也许像刚才提到的那个组织部长什么的，对他们都有很强的同情心。那么问责的时候同仇敌忾，都想问责。另外一个，问责以后，实际这种同情心慢慢起来了，尤其是有人被几次问责以后，这种同情心觉得他是挺冤的等等。所以在问责的时候，很容易出现问责秀，作秀以后，这种同情心的面，这个力量稍稍抬头以后，很容易重新提拔。在这个过程当中，实际上我们不透明的任用程序应该说是给这种做法提供了一个空间。

主持人： 毛教授，是不是有了一个透明的、完善的程序以后，就有可能保证被问责的官员，既保证发挥他的才干，又保证民众对处理他的这种措施不会有非议？

毛寿龙： 对，一般来讲，我们说这实际上也是我们对干部的要求，尤其是对政治任命官员，对政治家的要求，没有严标准、高要求是有关系的，一般来讲，像国外的话，很多像这种出了事的政治官员，一般来讲，他的政治生命基本就结束了，这是一点。

另外一点，我们可能对相关官员技术性的措施理解，比如说像辞职、免职，这个职到底是什么职，或者说调整，建议免职或免职，这种调整，正常的平时也可以调，调的职是职务还是他的整个岗位，或者跟他的福利有关系，跟公务员的身份有关系。所以这些技术性的标准不是很清楚，使得我们老百姓认为，免职了就好像是失去了一切，失去了公职，失去了干部身份，失去了公务员身份，但实际上这个免职很可能是在所有的处分里面是最轻的，连《公务员法》里面都没有提到的，公众的理解和实际执行的理解差距很大，可能也是目前导致相互之间，官员做的事情和老百姓往往不能接受。我们感觉问责的时候好像是免职了，免职了，问责风暴雷厉风行，但是过段时间复出了，感觉是又雨过天晴了，所以大家又非常不满意，这个不满意，官方的反应，地方政府的一些反应，又让人琢磨不透，一会说他实际上没有正式任命，只是在帮忙等等，这更不能让人信服了。

主持人： 好，谢谢毛教授，刚才毛教授说到一个对比，就是说在国外的某些官员，一旦被引咎辞职，或者被免职之后，可能政治生命就完结了，为什么我们和他们有这么大不一样的地方？

王锡锌： 可能是官员在产生的机制上，首先产生的机制上有一些差异。当然官员的引咎辞职，或者说被免职，也要看它产生的适用。

有的时候，比如说我们看到引咎辞职，可能是基于道义上的，某种道义上的责任，本身我并不负有直接的责任，这种道义上或政治上的责任，应该说官员我们形象讲，东山再起的可能性是有的，而且制度应当给他这样的机会。

但是有的官员可能是因为，比如说是因为品行，或者是因为重大的一种失误，或者是渎职而导致了这种问责，那么这个时候，应该说对这样的官员，可能要有更多的，即使他有可能复出，我们也要有更多的，我们这里强调一个非常重要的，就是要有非常充分的理由。

主持人： 说到理由，王教授，您觉得是引咎辞职这个标准不清晰占的分量更重？还是说各级各地政府对引咎辞职的执行不利占的更重，从现状来说？

王锡锌： 这两个问题可能都同时存在。首先我们来看引咎辞职，现在各个地方都有各种各样的规定，从中央的规定来看，我们前面已经分析了，就是在标准上，塑料有了一些杠杠，但是这些杠杠太原则化了。

主持人： 弹性太大。

王锡锌： 所以我们现在叫官员问责制是一个柔性的，或者叫弹性问责，而刚性问责相对来说现在比较缺乏，之所以刚性问责这个机制没有建立起来，我看最主要的还是两个方面，第一个方面的原因是，我们现在问责制度主要是在系统内部封闭进行的，民众基于这种外来的这种监督参与，相对来说现在起的作用还比较小。

主持人： 这是一个。

王锡锌： 对。第二个，我们的问责机制比较温柔，而这种温柔本来是可以，但是温柔的问责应该与严格的法律究责，这两个要结合起来，所谓法律究责，我们现在对公务员，对官员。

主持人： 就是行政问责。

王锡锌： 不，我们有纪律处分，各种各样的行政处分，我们还有《刑法》上要有相应的如果说……

主持人： 我们有司法问责吗？《刑法》上有规定吗？

王锡锌： 我们当然《刑法》上有规定。

主持人： 但是我们用过没有？

王锡锌： 我们在一些个案中也用过，比如说一些违法侵占土地的这种情形，官员肯定是要问责，但如果你触犯了《刑法》，当然也会问责，但这种情况，一般温柔的问责和法律责任的追究，它的衔接不够完善。

主持人： 没有外部的监督，自己内部又温柔的话，这样就可以产生很多问题，也可以隐藏很多问题。

王锡锌： 隐藏很多问题，于是有些评论就指出，我们现在的这种问责制看起来是要为民去追责，要体现出有权必有责，但是在操作过程中，一方面因为标准过于宽泛，另外一方面，操作过程中弹性又过大，所以导致我们刚才说的行政问责制看起来声势很大，但是正在演变成保护官员的措施。