兰方：烟花爆竹禁与限(《财经》 2009-2-16)

烟花爆竹禁与限

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　　央视新址北配楼元宵节因烟花而起的一场大火，重新引发人们对燃放烟花爆竹是禁是限的激烈争论。

　　作为一种流传久远的“国粹”，中国人燃放烟花爆竹象征着喜庆祥和。但《财经》记者了解到，相当一部分市民，因不堪烟花爆竹给正常生活带来的侵扰，认为放炮这一“陋习”不仅安全隐患大，而且污染严重。他们支持再出“禁放令”，把烟花爆竹驱出人口和建筑十分密集的大都市。

　　也正是同样原因，早在上个世纪80年代末，中国对燃放烟花爆竹的监管思路，便由放任转向逐步控制。各大城市相继出台了相关的烟花爆竹管理条例，措辞严厉地禁止在市区内燃放烟花爆竹。

　　时至今日，以2006年初《烟花爆竹安全管理条例》的出台为标志，中国已经形成了对烟花爆竹生产、销售、运输进行许可证管理和对烟花爆竹燃放进行时空限制等为主要内容的监管办法。

　　为此，公安部门、安全生产监督管理部门、质量监督检验部门、工商行政管理部门须各司其职，对生产、经营到运输的过程层层把关。

　　从对燃放的控制看，综合考虑民俗习惯与公共秩序，县级以上地方人民政府，可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类，并且明列违规燃放行为及相应惩罚措施。

　　在2006年前后，各地纷纷“禁改限”，出台了更为细化的管理办法；如能严格执行，应可在保障安全的前提下，在现代化都市之中，为这一深烙中国印记的传统习俗留有一席之地。

　　由禁到限

　　然而，回顾整个监管政策由放任到禁止再到限制的近20年变迁，传统民俗与公共安全的矛盾始终难以调和。

　　20世纪80年代末，全国各大城市因燃放烟花爆竹而造成财产损失和人身伤害的事件逐年上升。1988年春节后，反思之声渐为高涨。

　　当年，六届全国人大五次会议即提出，要加强烟花爆竹的生产和燃放安全。自1989年起，一些地方以法规形式颁布烟花爆竹管理办法，对生产、运输、销售等环节予以控制，如设立行政许可、明确生产标准、储存条件等。

　　北京市在1987年开始实施《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》，采取了“逐步限制，趋于禁止”的管理方针。1993年，《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》（下称《禁放规定》）出台，明确规定城八区禁止燃放烟花爆竹，在市内其他地区生产、运输、储存、销售烟花爆竹，须经公安机关批准。

　　此后，一场“禁放”潮波及全国，包括上海、广州、武汉、西安在内的282个城市颁布了类似的法令以禁放烟花爆竹。

　　这一系列看似顺应“民心”的法令，又很快遭到民众质疑。燃放烟花爆竹这一习俗在中国已有2000多年历史，是中华民族辞旧迎新的标志性传统，没了爆竹声的春节也丧失了浓烈的节庆气息。区区“禁放令”自然难与民俗强大的惯性力量相抗衡，“违禁”燃放烟花爆竹的事件屡有发生。“禁放令”的执行不仅耗费巨大，且收效甚微。

　　一位曾参与“禁改限”立法工作的北京市人大法制办公室工作人员告诉《财经》记者，为“禁”烟花爆竹，人大和政府狠下力气，每逢春节都派人站点、督察。但很多人偷着放，大多抓不到，抓到了惩罚力度也不大。偷放鞭炮极不安全，从非法摊贩那里买到的烟花爆竹质量也没保障。与其这样，还不如“禁改限”，把整套程序都规范起来。

　　于是，“放开禁令”呼声再起。2004年北京市“两会”期间，一些人大代表和政协委员提出修改《禁放规定》的建议。一份名为《关于用科学法制管理烟花爆竹的建议》的议案被评为当年优秀提案，中国致公党北京市委员会秘书长沈小红提出“分区燃放”的构想，为“禁”改“限”提供了制度性的思路。

　　2005年5月16日至31日，《北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）》通过“首都之窗”网站向市民征求意见。据北京市人大法制办的调研，大概有70％左右的人同意“禁改限”。

　　当年8月14日，北京市人大法制委员会再就烟花爆竹“禁”“限”问题特别召开立法听证会，16名市民代表陈述了各自的意见。“主禁方”认为，爆竹声会对老弱病残的身体健康造成伤害，并将带来严重的环境污染；“主限派”则以举起复兴传统文化的大旗，强调燃放烟花对年俗的意义及给人们的精神快乐，是其他方式不可比拟的。

　　2005年9月9日，北京市第12届人大常委会第22次会议通过了《北京市烟花爆竹安全管理规定》（下称《管理规定》）：五环路以内的地区成为“限制燃放烟花爆竹地区”，每逢除夕至正月初一，正月初二至十五每日的7时至24时，都可以燃放烟花爆竹。

　　《管理规定》不仅对烟花爆竹燃放的时间、空间予以严格限制，还建立了销售烟花爆竹的专营制度、运输烟花爆竹的行政许可制度；就居住地区燃放烟花爆竹的相关事宜，还充分赋权给居民、村民和业主，可由其协定公约。

　　此前，哈尔滨、成都、杭州、济南等地的禁放政策已有调整，在爆竹声中度过2005年春节的“开禁”城市数目达106个。此后，又有郑州、洛阳、福州、武汉等城市加入“开禁”行列。

　　截至2006年底，全国有200多个城市实行了“禁改限”。

　　2006年1月21日，国务院出台《烟花爆竹安全管理条例》，以更高层阶的行政法规，建立起生产、经营、运输和举办焰火晚会等活动的行政许可制度，并进一步规范燃放安全问题。

　　但是，法律的精心设计仍面临实施难题。例如，《管理规定》中对“向人群、车辆、建筑物抛掷点燃的烟花爆竹”等行为都有规范，但真要一一制止此类“恶作剧”式行为，执行难度可想而知。《管理规定》对个人处罚的最上限仅500元人民币，对单位的最高处罚也不过5000元。

　　禁限之争

　　2009年是北京市烟花爆竹“禁改限”后的第四个春节。据新华社报道，从除夕零时至正月初五22时，北京全市因燃放烟花爆竹引发火情103起，受伤403人。央视新址北配楼受人瞩目的火灾，再次把烟花“禁”“限”之争提上台面。

　　《财经》采访的专家意见和《财经网》读者的反映显示，烟花是禁是限，仁智互见，难有定论。而理性的看法还是倾向于寻求“中庸”解决之道，反对“一刀切”。例如清华大学历史系教授刘晓峰就指出，这两年人们对燃放烟花爆竹的热情，建立在对民族认同感的反思之上。放烟花等活动在物理上、经济上没有任何好处，不仅污染环境、浪费资源，还存在一定的安全隐患。但一个民族的文化空间同样值得人们守护，放烟花爆竹所获得的是超越物质的精神满足。历史已证明，单纯的“禁止”只会禁而不止，若再出“一刀切”式的“禁令”，不仅会伤害民俗的传承，更会使民众产生“法律可以被违背”的错误认识。

　　民俗因素之外，全国还有6000余家烟花爆竹合法生产厂家。此类劳动密集型产业吸纳了大量劳动力；对湖南省祁阳县、浏阳市，江西省上栗县这样的“花炮之乡”“烟花之乡”而言，烟花爆竹行业更是当地经济的中流砥柱。此前的“禁放令”之所以令行不止，很大程度上也源自产地的一些非法作坊出于生存需要，仍以各种方式维持生产和销售。

　　有公开数据显示，在“禁改限”全面推开的2006年，浏阳市有的企业销售量较2005年增长了30％-40％。2008年奥运会期间带有“高科技”色彩的焰火表演，更将企业的热情推向了高峰。奥运会开幕式“鸟巢”上空焰火组成的大型瀑布长达3000米，创下了“吉尼斯记录”。而2009年春节，北京市区燃放的各色焰火花色格外丰富。据北京市烟花办统计，北京市四年来花炮销量连年递增，今年销量为历年之最。

　　花炮的兴旺自然对安全监管提出了更高要求。一位不愿透露姓名的专家向《财经》记者分析，“禁改限”意味着立法方面要承担事故的责任，更倾向于禁放烟花；但对于具体的执法操作部门而言，“禁改限”则可增加其执法权力。他还认为，央视新址大火缘于央视有关部门的违规操作，并非“禁改限”法规设计所导致。当然，《消防法》等法律法规对烟花爆竹燃放的细节，也应进一步规范。

　　而在此次火灾事故发生之前，目击者透露曾有“呼家楼派出所的民警来制止了三次，都没人理睬”。由此带来的巨大遗憾，更让人不得不反思法律实施力度之欠缺。

　　刘晓峰告诉《财经》记者，在对民俗的保护与社会秩序的维护间必然存在着平衡点，能否找准平衡点，也是对政府公共管理能力的考验。在保护、肯定燃放烟花爆竹这一民俗的同时，控制其燃放的时间、地点，加强生产、销售等方面的安全监督，吸取历史的经验教训，才能打破“禁”“限”争论的怪圈。■