公共管理的本质与表现形式

　　理论研究表明,公共管理的本质是对社会价值的权威性分配,表现为公共管理主体的行为方式、行为结果与行为准则。

　　解读公共管理的本质,需要明确公共管理的定义。目前,学界对公共管理的定义已达成基本共识:“公共管理是政府、非政府公共组织与民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。”

　　社会公共事务是向社会提供公共物品的活动,包括生产公共物品与消费公共物品两个环节。从公共物品的价值角度分析,生产公共物品也就是生产公共物品的社会价值,消费公共物品也就是享用公共物品的社会价值。公共物品的社会价值包括价值存量与价值增量两个部分:价值存量是生产公共物品过程中所使用的社会公共资源的原有社会价值,价值增量是使用这些资源创造的全部社会价值扣除原有社会价值后的剩余部分,也就是生产公共物品过程中新创造的社会价值。社会公共资源是稀缺的,社会公共资源的社会价值存量与可创造的价值增量也是稀缺的。在社会公共资源的社会价值存量与价值增量稀缺的前提下,提供公共物品必须解决为谁提供社会价值、提供怎样的社会价值以及怎样提供社会价值等基本问题。因此,提供公共物品的过程也就是对社会价值的分配过程。具体地讲:从价值存量角度分析,提供公共物品过程就是对社会公共资源原有社会价值形态的转移与分配过程;从价值增量角度分析,提供公共物品过程就是利用社会公共资源创造新的社会价值并对这一新的社会价值的分配过程。由于提供公共物品的活动是对社会价值的分配过程,以提供公共物品为目的的公共管理也就是对社会价值的分配过程。

　　公共管理对社会价值的分配,是在公共权力作用下实现的。公共选择理论表明,人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的,或者说,人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的,都是追求个人利益的最大化。从集体行动逻辑角度分析,在非市场决策中,在个人利益最大化的动机驱使下,个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是:从公共物品生产角度分析,由于存在“搭便车”或“逃票乘车”现象,人们不可能足够地支付公共物品的生产成本,公共物品就无法有效地生产出来;从公共物品消费角度分析,由于存在“囚徒困境”或“牧人博弈”,人们无法合理消费公共物品,“公地悲剧”也就不可避免。为了避免上述现象发生,除非共同体成员极少,否则,他们必须向来自心灵之外的强制力臣服,这一强制力就是公共权力。只有公共权力的介入,公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体理性选择形成集体理性选择,个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入,虽然增加了公共管理成本,作为“必要的恶”,它可以使公共物品得到有效生产与合理消费,使公共利益得到较好满足。换言之,没有公共权力的介入也就没有公共管理。由于公共权力的介入,公共管理对社会价值的分配也就具有了公共权力所决定的权威性。

　　既然公共管理是对社会价值的分配过程,这一分配过程又具有公共权力所决定的权威性,因此,对于公共管理的本质,可以借用美国学者戴维·伊斯顿的话表述为:“对社会进行的权威性价值分配”。

　　二

　　公共管理是公共管理主体对社会公共事务的管理,公共管理的本质也就通过公共管理主体的行为表现出来。

　　公共管理的本质首先表现为公共管理主体的行为方式。为了实现对社会价值的权威性分配,公共管理主体可以采取以下两种行为方式:一是对社会价值分配的行动,二是对社会价值分配的不行动。对社会价值分配的行动,是指公共管理主体采取直接行动对社会价值进行分配,比如政府制定为民众提供社会福利的公共政策;对社会价值分配的不行动,是指公共管理主体对社会价值不采取任何直接分配行动,比如政府不制定为民众提供社会福利的公共政策。对社会价值分配的行动作为公共管理主体对社会价值分配的方式很容易理解,对社会价值分配的不行动作为公共管理主体对社会价值分配的方式还需要进一步说明。从方法论意义上讲,当需要行为主体对一项事务采取行动时,行为主体的不行动本身也是一种行动。因此,面对需要分配的社会价值且公共管理主体具有对其进行分配的公共权力时,公共管理主体不对其采取分配行动,就是默许了社会价值已有的分配方式,这本身也是公共管理对社会价值的一种分配。换言之,当公共管理主体需要采取行动对社会价值分配时,公共管理主体不采取行动本身也是对社会价值分配的一种行动。因此,从对社会价值分配的行为方式上分析,公共管理的本质表现为公共管理主体对社会价值分配的行动与不行动。

　　公共管理的本质也表现为公共管理主体的行为结果。无论公共管理主体采取那一种行为方式,公共管理对社会价值的分配都可能产生三种结果:一是在满足一部分民众价值需求的同时,抑制另一部分民众的价值需求;二是在满足一部分民众价值需求的同时,也满足另一部分民众的价值需求;三是满足全体民众的价值需求。一般说来,公共管理应尽可能地满足全体民众的价值需求。但由于社会公共资源的稀缺性以及民众价值需求的多元性,公共管理有时无法满足全体民众的价值需求。同时,为了实现公共管理的价值选择,公共管理有时也不需要满足全体民众的价值需求,如当一个国家为贯彻公平原则而实行高税率政策时,是不要求这一政策满足高收入者价值需求的。因此,从公共管理对社会价值分配的结果角度分析,公共管理更多的是满足部分民众的价值需求。

　　公共管理的本质还表现为公共管理主体的行为准则。在公共管理不能满足全体民众价值需求的情况下,公共管理主体对社会进行价值分配遵循一定的行为准则。

　　一是价值补偿准则。当公共管理可以分配的社会价值不能同时满足所有公民价值需求的时候,公共管理就只能满足部分民众的价值需求,其他民众的价值需求就受到了抑制。为了实现社会公平并维持社会稳定,公共管理不应长期抑制某一群体或某些群体的价值需求。因此,在一项公共管理活动中价值需求没有得到满足的群体,应通过其它公共管理活动予以价值补偿。

　　二是价值优先准则。价值补偿准则说明了公共管理应实现社会价值分配的价值均衡,这一价值均衡是动态的、整体的均衡。对于具体的公共管理过程而言,公共管理的价值分配是有优先顺序的。公共管理首先要满足价值主导群体的价值需求;在优先满足主导群体价值需求的前提下,公共管理也要满足多数人的价值需求;在满足大多数人利益需求之后,基于罗尔斯的社会正义理论,公共管理还要尽可能满足社会弱势群体的利益需求,以实现社会的公平正义。

　　三是价值引导准则。在民主政治制度下,民众通过间接或直接的民主形态对公共管理中的价值分配做出公共选择。由于民众社会价值需求的多元性、决策信息的不对称性以及民众理性决策能力的局限性,公共管理主体要尽可能地对民众价值需求与价值选择进行正确引导,以使民众价值需求与价值选择尽可能符合社会整体利益与社会发展的客观规律。为了更好地落实公共管理的价值选择,在政治与行政二分的基本框架内,政府也要尽可能地引导与约束公务员认同并贯彻政府的价值选择。传统公共行政理论认为,公共管理中公务员应该做到价值中立,或价值无涉。事实上,这是无法做到的。因此,新公共管理理论不再要求公务员价值中立,而是要求公务员与政治家保持密切的沟通与协商,保持政治敏感性,这也是新公共管理理论与传统公共行政理论本质差别的一种反映。