邱志鸿*--实行手机实名制 加强居民身份证管理

实行手机实名制 加强居民身份证管理
邱志鸿*
最近，信息产业部电信管理局副局长赵志国透露，正在起草的《通信管理办法》的规定，将实行手机用户的实名制登记制度。即将实施的手机实名制参考美国、英国等国的成功经验。具体做法是：运营商在办理申请者（无论是个人还是集体用户）手机入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查。申请者为个人用户的，应当出示有关个人身份证件；申请人为单位的，移动通信运营商应当登记其名称、地址和联系人等事项。信产部配合公安部打击违法短信的方向无疑是正确的，全国手机用户有望从短信垃圾堆中解脱出来。但是实行手机实名制，并非信息产业部的新举措，早在1998年6月23日原邮电部电信总局颁发的《公用蜂窝式移动电话业务规程（修订）》中就规定了手机入网的实名制要求，但八年来在实践中执行的情况并不好。其中的原因主要有政府有关部门监管不力、运营商的渠道管理不当，更重要的在于对手机实名制的法律依据不足，以及国家有关部门对居民身份证的管理有待加强，有些情况至今还没有引起各级政府的足够重视。本文重点分析原手机实名制的实施与加强公民身份证管理的关系。
一、一九九八年邮电部规定的手机实名制管理的缺陷
1998年6月23日原邮电部电信总局颁发的《公用蜂窝式移动电话业务规程（修订）》第41条明确规定：“个人用户凭身份证件（军人凭军官证）或户口簿，单位用户凭单位证明和付费协议，并详细填写<移动电话放装登记卡>后，办理用户登记手续”，“如持外地身份证开户，需要有本地身份证或户口簿进行担保”。这就是最早的手机实名制。为何实施八年后又要重新提出手机实名制呢？笔者认为当时的管理缺陷是：
（一）实行手机实名制的法律依据不足
1985年9月6日颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》对居民身份证的使用范围并没有明确的规定。《条例》第十四条规定“公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可以出示居民身份证，证明其身份”。2003年6月28日通过的《中华人民共和国身份证法》已经明确规定了居民身份证的使用范围。该法第十四条规定，“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。按照该法的规定，必须由法律或者行政法规才能规定谁有权能验示居民身份证的资格。
当前，实际使用公民身份证证明身份的具体情形有：选民登记、户口登记、就业、参加全国性统一考试、办理公证、银行储蓄等。
至于办理移动通信入网手续是否需要出示并登记公民身份证，目前我国法律和行政法规尚无明确规定。不论是邮电部电信总局的业务规程，还是中国移动通信集团的业务规程，都属于企业内部的规章制度，对社会公众没有法律约束力。所以当时有些法律界人士认为，公民办理手机入网时，有权拒绝向通信运营商们出示自己的身份证明，这个观点并无一定道理。如果信息产业部要在全国实行手机实名制，应当吸取原邮电部电信总局实行手机实名制的经验教训，首先要解决“需要用居民身份证证明身份”的法律依据的问题。
（二）电信企业管理规章制度不严，先公后紧，漏洞较大
长期以来，原邮电部实行的是“政企合一”的管理体制，往往只重视电信业务的增长率，不重视手机入网电信服务的法律关系，所以当时对手机入网比照用户申请市内电话登记，并不严格。1994年2月9日邮电部电信总局下发的《公用蜂窝式移动电话业务规程（试行）》第37条“普通用户业务的处理”规定“用户详细填写‘移动电话安装登记卡’一式两份，营业部门应认真审核登记卡上填写的内容是否符合要求。在规定办理收费和付机手续后其登记卡一并交用户保存（不写电子串号）。另一份由营业部门作为用户资料存档备查。”由于《业务规程》规定的手续过于简单，当初并没有要求营业人员对入网用户查验本人的身份证。
1998年6月23日邮电部电信总局颁发的《公用蜂窝式移动电话业务规程（修订）》比1994年的《业务规程（试行）》有了较大的完善，如第41条明确规定：“个人用户凭身份证件（军人凭军官证）或户口簿，单位用户凭单位证明和付费协议，并详细填写<移动电话放装登记卡>后，办理用户登记手续”，“如持外地身份证开户，需要有本地身份证或户口簿进行担保”。因此从《业务规程》的修改过程来看，开户入网的必备条件，就是用户必须提供本地的身份证的原件。如果用户不能提供本地身份证原件的，就不具备开户入网的条件，经营者就应当说明理由，拒绝办理。但是《业务规程（修订）》仍有不少缺陷。如对委托他人代理开户的，没有明确规定须凭代理人的身份证办理，因此营业厅工作人员往往仍以登记人的身份证办理入网，让代理人代登记人签名。这就造成以后手机纠纷中一旦登记人否认签名，就无法寻找代理人，造成大量正在使用的手机无机主。到1999年底邮电分营前夕，当时已经造成全国电信用户欠费高达100多亿，无法催讨的局面。
2001年8月1日中国移动集团公司颁发了《签约移动电话业务管理办法》和《预付费移动电话业务管理办法》，完善了手机入网实名制的同时，又推出了不需要身份证进行登记的预付费卡的业务，明确公民办理手机入网“神州行”业务不须携带居民身份证。
在推出不需要凭居民身份证登记的“神州行”预付费卡业务时，得到社会上的赞同。当时法律界有些人认为，中国移动此举非常人性化，也是尊重人权的体现。移动预付费业务的出现，推动了移动业务的大发展，同时也造成目前全国有2亿多无登记资料的机主的重要原因。因此当时手机实名制的法律依据不足和企业管理制度漏洞，是原邮电部手机实名制失败的重要原因。
（三）代理营业厅对新用户入网的身份证难以把关
随着上海移动通信业务的发展，代理连锁店有近1000家，目前上海“全球通”的销售量占上海市场的80%。但是有些代理商从追求商业利润出发，向基层代理商店下包代销指标。因此在销售SIM卡前应当对用户身份证原件进行形式审查。主要验视用户的身份证是否其本人所持、身份证是否在法定有效期内、用户填写的身份证号码是否与其所填写的号码一致等，对用户的入网资格进行形式上的审查。
实际上，要求营业人员验视用户的身份证是否本人持有，客观上难度是比较大的。营业厅工作人员没有经过公安机关、武警部队那样的特种训练，是难以根据持证人体的脸型、鼻子、眉毛、眼睛，来判别该身份证是否属于持证人所有的。
当然，有些营业人员往往为了完成推销手机的利润指标，主观上没有严格把好新用户开户入网的验示关。有不少借用他人身份证、拾得他人身份证、冒用他人身份证和虚假身份证，都准予办理入网手续。由于上海是个国际大都市，流动人口的复杂性，尽管电信运营商一再强调加强管理，但仍有不少代理商的营业人员违规操作或者受骗上当。
二、实行手机入网实名制的必要性
最近两年，信息产业部在如何规范通信短信方面确实做了不少工作。2004年4月15日，信息产业部发布了《关于规范短信息服务有关问题的通知》。2005年2月8日，信息产业部发布了《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》。2005年9月26日，信息产业部又发布了《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》。以上这些规范性文件都是政府针对特定时期出现的具体问题，提出的相应解决办法，这些办法主要针对的主体是移动运营企业和信息服务提供者，对禁止信息服务乱收费，保护广大用户的合法权益，起了积极的作用。同时，我们也看到，以上措施只是加强对电信运营商的管理，但对于不法分子利用短信从事违法犯罪行为并没有任何实质性的制约作用。
2005年11月1日起，为了有效遏制利用手机发送短信息从事各种违法犯罪活动的势头，公安部、信息产业部、银行业监督管理委员会三部委联合，对主要针对五种涉及利用短信危害群众权益、利益，构成违法犯罪的行为进行打击，这五种行为是：假冒银行诈骗的，散布淫秽信息的，非法销售枪支、弹药、爆炸物的，假婚介、介绍卖淫嫖娼的以及干扰他人正常生活的违法、违宪、违禁的整治内容。三部委从各自的职能和职责出发，分工配合，针对近期出现的利用短信从事金融诈骗等新出现的犯罪行为进行整治。
这些专项规范和整治活动对规范短信提供具有积极的作用，但随着短信市场的发展，新的问题层出不穷，如何建立一种长效机制，从源头上治理不良短信，清除有害短信产生、传播的温床，实现对短信业务的可管理、可监督，针对多种主体对短信息的制造、传播等环节实施有效监控，从而切实保障国家安全、社会公共安全和保护消费者的人身财产利益，是政府相关部门应该认真考虑的问题。因此从如何有效遏制短信诈骗犯罪的角度来讲，推行手机实名制，确实是一项有效措施。
据报道，上海市通信管理局提出，上海将全面推行手机实名制，大体分营业厅全覆盖登记、代理商全覆盖登记和现有号码补登记三个阶段实施。要求电信运营商取消多级代理模式，推行二级平行代理模式以便管理。此外还考虑借鉴注册码制度，未经过实名注册的卡号将无法开通。这些设想都是建立在居民身份证科学管理的基础上的，但实际上有许多问题需要解决。
三、实行手机入网实名制，必须加强居民身份证管理
要实行实名制，除电信运营商主重解决营销渠道管理外，政府有关部门也还需要解决以下难点：
（一）要解决第二代身份证伪造的技术问题
实行手机实名制登记，其前提必须是居民身份证，每个人只有唯一的身份证。但是如果身份证可以制假的，那么手机入网实名制又如何保证呢？据介绍，与第一代居民身份证相比较，第二代居民身份证芯片采用数字防伪措施，用于机读信息的防伪，表面采用防伪膜和多项印刷防伪技术，质量和安全防伪性能都大大提高。
2005年7月23日，武汉天河机场在对旅客进行安全检查时，首次查获一张假的第二代居民身份证。据报道，这张假身份证乍看起来，是一张由广州市公安机关签发的第二代居民身份证，由前往深圳的一名青年男子所持。天河机场安检员在检查时，发现此证件是一张伪造的假证。2005年 9月11日，深圳机场安检站又查获一起乘客使用伪造第二代居民身份证件的案件。经进一步的仔细检查鉴定，确认该旅客所持证件是伪造的第二代居民身份证。两起伪造第二代身份证的案例，说明我国制作新身份证的技术需要进一步提高，伪造身份证的出现，给手机实名制带来了一定的威胁，犯罪人虽少，但能量大，活动范围极广，公安机关查获困难，这点应当引起我们足够的重视。
（二）要解决身份证遗失后先公告后补发的法律问题
居民遗失了身份证，在补办时是否需要登报声明挂失？我国在2003年6月28日通过的《中华人民共和国居民身份证法》并没有明确规定，这不得不说是个法律上的缺陷。
我们认为，居民身份证是公民重要的身份证明文件，它可用于办理货币存取、婚姻登记、乘坐飞机、证券交易、商务往来、签订合同、信贷抵押、产权登记、住宿旅游、出入境等多方面的事务。身份证应当谨慎保管，一旦遗失，不但要及时补办，而且要登报声明作废，这是履行公民的社会责任，也体现社会的文明与进步，尤其是可最大限度地减少不法分子利用遗失的身份证作案，防止给社会造成危害，又能减免身份证遗失者本人的法律责任。
登报与不登报法律效果不同，这直接影响身份证遗失者本人的法律责任。身份证遗失了，如果能够及时补办，并且及时登报声明作废，即使被他人冒充用作刑事犯罪或者民事行为，都可以以登报声明作废作为抗辩理由，免除自己被冒充身份证产生的法律责任。但是，如果没有补办和登报，或者只补办不登报声明作废，被他人冒充作案的，必将会给他本人增加麻烦，甚至会因为未登报声明作废，未向社会公示而被追究法律责任。
在实践中遗失身份证不登报被追究法律责任的各地都有。他们遗失身份证，有的被冒充安装电话、手机入网、借款、购物、抵押，有的被冒充作案等等。由于他们遗失的居民身份证仍然有法律效力，本人又不登报声明作废，分不清是遗失还是被借用，所以其法律后果只能由本人承担。
公民遗失身份证应登报与公安机关补办身份证不需登报，并没有矛盾。这是因为遗失身份证登报声明作废，是防范自己承担责任的法律手段；公安机关补办身份证不需登报是便民措施。身份证遗失登报声明作废，也应及时补办遗失的身份证。公安机关补办身份证不需登报，遗失身份证本人也应当登报声明作废。当然，从法律角度来讲，如果公安机关在补办身份证前统一办理登报声明，那就对居民更安全了。
（三）要解决路拣、使用他人身份证的信用问题
我国《居民身份证法》第十六条规定“出租、出借、转让居民身份证的”，处以警告、200元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。但在实践中因出借身份证而受罚款的，很少见。因此在日常生活中，居民之间因出借身份证产生的纠纷是经常发生的。遗失身份证，被他人拣到，是否构成犯罪？我国法律并没有明确规定，因此经常有些人就用路上拣到的身份证，冒作他用，入网并使用移动手机，这种诈骗行为的破案率并不高。
但香港的情况就不同。据媒体报道，自称是周星驰超级影迷的男子区展文，43岁，任职某酒店副经理，9年前圣诞节在尖沙咀街头地上发现周星驰的身份证，如获至宝，一直将这张身份证带在身边保存纪念。有一天，他在街上被警方截停搜查，被搜出身上周星驰的身份证，被控管有他人身份证罪，被九龙城裁判法院判罚款5000元。
根据香港法例，区展文作为市民，拣到他人的身份证应当交给公安机关，不得私自藏匿。香港市民如遗失身份证，身份证遗者须于14天内向人事登记办事处报失及申请补领新证。任何人士如果无合理辩解，保管超过一张身份证即属犯罪，最高可判罚款及监禁两年。 我国个人信用体系刚刚建立，个人信用和互信程度并不高。我们的法律是否能比照香港法例，规定私藏他人身份证有罪，那就更有利公安机关对身份证的严格管理了。
（四）要解决通信企业查询身份证号码的免费问题
最近，公安部全国公民身份证号码查询服务中心推出的“全国公民身份信息核查服务”正式开通，利用“全国公民身份信息系统(NCIIS)”，公众可以通过短信、互联网和手机上网三种形式进行身份信息核查，核查人向“全国公民身份信息系统”提供已知被核查人的姓名和身份证号码，系统将核查人提供的数据与存储的数据进行比对，再向核查人返回比对结果，提示比对是否一致，从而使核查人可以有效地识别身份证真伪，每条收费5元。身份证查验开发的是公共资源，政府部门利用公共资源来开展收费服务是否合适还有待争论。
目前，公安机关每年还需要电信部门配合进行电信查询，电信部门完全是免费服务的。但是电信部门要向公安机关查询户籍资料，要按照每一份4元支付，双方的权利义务并不对等，从权利义务对等的法律角度来看，公安机关为电信部门查询公民身份证号码也应当免费提供的，有利于电信部门对入网用户的管理。
因此，要实行手机实名制，应当写入《电信法》，并且政府相关部门有许多事情要做，并非由公安部、信息产业部或者其他部门联合发出一个决定就能立即奏效的，否则只能起到一阵风的作用。如何把目前身份证管理中存在的缺陷补充完备，这才是更好实行手机实名制的基本道理。
邱志鸿，男，上海市信息法律协会副秘书长、上海移动通信有限责任公司政策法律事务部资深主任。