盐铁官营和酒榷——汉武帝专卖政策的经济学解读
[摘要]
经济史的研究对象是历史上的经济现象。在我国古代经济史上纷繁复杂的经济现象中，专卖制度作为中国封建社会的一项长期的、基本的经济政策，对封建国家的财政收入和商品经济发展有着重要的影响。汉武帝时期实行的盐铁官营和酒榷政策是比较早期的专卖政策，具有很大的代表性。本文尝试运用描述性和解释性的经济史研究方法解读汉武帝时期的盐铁酒专卖政策，分析了这一政策的基本内容、实施原因、措施选择和政策影响。
[关键词]
盐铁官营  酒榷  专卖政策
[正文]
一、盐铁官营和酒榷的政策内容
专卖制度是政府通过控制或干预某些大宗商品的运销乃至生产的制度。中国古代专卖制度肇始于春秋时齐国管仲实行的“官山海”——通过国家控制山海之入，以确保政府的财政收入。汉武帝时的专卖政策则是在这个基础上的继续深化和发展，主要表现为盐铁官营和酒榷。
（一）、盐铁官营
盐铁是事关国计民生的大事，但汉初，盐铁是由私人经营的，国家仅设官收税，不问其余。特别是文帝时期，对盐铁经营完全放任自流。 　　
元狩四年（公元前119年），汉武帝启用齐地的大盐商东郭咸阳和南阳的大冶铁孔仅为大农丞，“领盐铁事”，让他们与“与计算用事”的桑弘羊共同策划盐铁官营的事宜。盐铁官营政策自此而始。
结合《史记·平准书》和《汉书·食货志》的有关记载，我们可以将汉武帝时期的盐铁官营政策概括为以下几个方面的内容[1][1]：
第一，盐铁专卖收入归大农。第二，汉武帝实施盐铁官营后，增加设置盐铁官[2][2]，盐铁官的职能由负责商税的征收转为管理盐铁的生产、分配和禁私。到西汉末年，全国共有铁官四十九处，盐官三十六处。[3][3] 第三，实行盐铁官营后，铁器的生产和销售统一由官府经营，禁止民间私人经营，但盐允许私人生产，产品则由官府收购和销售。第四，禁止私人煮盐冶铁，违者“釱左趾，没入其器物”。可见，私自经营盐业和铸造铁器要受到刑事处罚和没收经营工具。
（二）、酒榷
除盐铁官营外，汉武帝时期的专卖政策还表现在酒榷上。酒类专卖发生在天汉三年（公元前98年）二月。酒类专卖在当时称“榷酤”、“榷酒酤”、“酒榷”。榷音却，意为“独木桥”，借以表示官府独家专卖的意思；酤是卖酒的意思。“禁民酤酿，独官开置，如道路设木为桥，独取利也”[4][4]，即政府控制酒的生产（酿）和流通（酤），私人不能自由酿酒和买卖。
二、汉武帝专卖政策的经济学解读
对于汉武帝时期的盐铁官营和酒榷的经济政策，我们如何从微观（经济行为-经济行为的互动-经济关系）、中观（经济制度、经济部门、经济组织）和宏观（经济结构过程）来把握呢？这就需要由叙述上升到解释，以经济学的视角研究这一经济政策。
（一）、政策性质
政府是实施经济政策的主体，因而，只要是经济政策，就必然带有程度或轻或弱的政治色彩。汉武帝时期的专卖政策是封建专制国家干预经济的表现，它的政策性质可定义为：封建专制国家早期的经济干预方式。
中国古代国家对经济生活的干预体现在很多方面，如农业方面有兴修水利、开荒屯田；工商业方面有兴办官营手工业、专卖、对市场和物价的控制；对外贸易方面有派遣使者开展海外贸易（如郑和下西洋）或实施海禁......专制皇权和国家通过一系列的经济政策和措施对社会经济施加影响。专卖政策是一种较有代表性的国家干预经济的形式。
盐铁官营和酒榷都是在政府的控制下实施的组织严密的工商业政策。拿食盐来说，它的分配和大规模的转运由产区和中转官负责，按照销盐地区的人口数和田亩数决定供应食盐的数量，即按照数量多少从盐铁郡调入食盐，不能自给擅自制造和销售，官府的考虑是害怕私制私卖会冲击专卖制度的统一安排。封建国家对食盐的管理在历代史书中都有记载，被称为盐政。此外，私自铸铁煮盐受“釱”刑，“釱”是脚踏钳，这种刑罚是在左脚下载一个六斤重的铁钳。政府通过暴力的方式来保证盐铁专卖的正常运行。这在历史上的盐铁之禁中还算是比较轻的。说明了严禁私营的背后有国家专制权力：军队和法律的保障。凡此种种，我们可以看到封建国家在对盐铁酒的生产和流通中的干预和控制。
回顾专卖制度的演进历史，我国古代专卖制度有直接专卖和间接专卖之分。以专卖历史最久、范围最大的盐专卖为例，春秋管仲“官山海”和汉武帝盐铁官营及酒榷从总体来说是直接专卖制，尤其是汉武帝时期建立起一套完整的“官产—官运—官销”的直接专卖体制。[5][1]从唐宋之际的入中法[6][2]开始，中国古代的专卖制度从直接专卖变成了间接专卖。在间接专卖制的入中法下，政府采取控制商人与食盐生产者直接联系的措施，通过“入中”，政府获得大量现钱以及粮草等实物，商人也贩运专卖商品从中取利，政府不再直接官产、官运和官销。
盐铁专卖是国家独利的一种直接专卖形式。这种形式控制了大宗商品的流通和生产两个环节而又影响了商品的消费。
（二）、实施原因和措施选择
政策制定也会遵循一定的规则。宏观经济学告诉我们在实施货币政策或财政政策时要“相机抉择”（discretionary）。那么，封建国家在选择工商政策（可看作现在的“产业政策”）时会有哪些考虑呢？
1、专卖政策需求引发政策供给
一项经济政策实施的背后有许多经济和非经济的原因，结合历史背景分析，汉武帝推行专卖政策的需求体现在以下几个方面：
（1）需求来源一：解决财政收入困难问题。汉武帝时期军费开支成为国家财政的沉重负担，仅对匈奴用兵朝廷就需“岁费凡百余巨万”，加上转漕亦“费书数十巨万”，“府库益虚”的情况多次出现，甚至“大农陈藏钱经耗，赋税既竭，又不足以奉战士”。[7][1]同时各地水旱灾情不断，加上连年开边和国内大兴土木，西汉王朝七十余年的积蓄也已经难以支持，必须开辟新的利源来支撑国家庞大的财政支出。当时最有效的措施就是夺取商贾之利，因为在封建统治者眼里，商人不是封建政权的支柱，他们从事末业，虽有大量钱财，却没有相应的政治地位和权力。                                                                                                                                                                                                                                                                                             
（2）需求来源二：打击富商，与商争利。汉代商贾社会势力的增长引发了严重的社会危机。在“文景之治”时期，社会矛盾和阶级矛盾就已十分突出。富商巨贾和中小商人“以末致财，用本守之”，大量兼并农人，社会上出现“富者连田阡陌，贫者无立锥之地”的现象。不过，打击富商豪民其实本质上还是为了解决财政问题。
（3）需求来源三：管仲“官山海”政策为汉武帝时期实施盐铁官营提供了样板。这点原因用新制度经济学的术语来说，就是复制或改进前朝制度可以节省制度成本。
2、根据商品特性选择专卖商品
汉武帝时代专卖主要以盐铁酒三种商品为代表，这也是封建社会前期专卖政策的特点。
孙翊刚在《中国财政问题源流考》中认为，适于专卖的物品，一般应具有几个基本条件：
①消费量大，生产集中而又易于管理；②无弹性；③具有取缔（限制、禁止）的性质；④属于特产品，由国家专营，具有保护专利的作用。
这是一个很好的归纳，但我觉得②应该补上“或缺乏弹性”。①为必要条件，“需求量大”可以保证该商品的高收益，同时“生产集中又易于管理”表明国家生产成本和管理成本又不是那么高。②③④只需满足其一。例如，对盐的专卖基本上符合②，盐作为生活必需品，是十分缺乏弹性的，价格再高也不会使人们对它的消费减少太多。又如，酒专卖和烟草专卖，满足条件③；茶叶专卖满足条件④。
两汉时期，盐铁是两种获利最大的商品，可以说对当时的国计民生具有重要的影响。酒也是一种具有广泛市场需求的产品。三种商品都满足条件①。盐铁之利在诸商品中首屈一指，根据《史记·货殖列传》的记载，巴寡妇清、蜀卓氏、曹邴氏、刁间、程郑、宛孔氏等人都是在秦国靠经营盐铁而致巨富的。而且，盐和铁一个为生产和军事必须品，一个为生活必需品，需求弹性相当小，满足条件②。从《盐铁论·禁耕》中可以看到，铁制农具在当时被称为“农夫之死士”，《盐铁论·复古》又有“铁器兵刃，天下之大用也”的说法。而盐作为生活必需品是无庸赘言的。
酒除具备条件①外，还满足条件③。对酒的专卖主要原因在于酒的生产特性和消费群体。酒这种商品生产较易，一次性投入资金不多，技术的要求也不高，但其主要的原料是对广大小农生活影响较大的粮食，因此可以专卖酒类可以根据粮食生产的丰歉来控制酒的生产，以免过多的酒类生产而影响粮食消费。如果说盐铁官营是“因民所急而税之”，选择对酒实行专卖在于“因民所靡而税之”。而且酒这种商品获益较厚，是一种奢侈品，在富商大贾中有一部分消费群体。对于普通小农来说，酒对他们的生活影响并不大，酒类的消费群体主要在上层。因此，对于要打击商人，获取巨额财政收入的政府来说，酒符合他们的专卖要求。
汉武帝时选择盐铁酒三种商品实行专卖，说明桑弘羊等人对专卖商品的选择有较深刻的认识，对生产较易、获利较大、生产生活必需品实施专卖，这种做法为后世政府专卖政策如何选择专卖商品提供了一个范例。
3、具体的措施的选择
仔细研究汉武帝的专卖政策，我们会发现三种商品的具体专卖措施是有差别的。考虑到政策实施的成本，不同的商品，同样的政策，政府在制定具体的措施时会有所取舍。对此，可以结合前面对政策内容的分析将它们的异同归纳为表1：
从上表中我们看到这样一些差别：①如果说铁专卖是“官制、官运、官销”，盐专卖则为“民制、官运、官销”，酒榷为“官酿官销”[8][1]。铁器的生产和销售同意由官府经营，禁止民间私人经营，而盐允许私人生产。②榷酤官的职责是在当地自酿自销，一般不外运。而盐铁官都要负责运输。③酒榷在盐铁会议后被取消。
不禁止私人产盐的原由来自其生产和消费的特点。其一，盐是生活必需品，社会的需求量很大，官府生产无法完全满足人们的消费需求。其二，盐的消费分布于全国各地，而盐产地相对集中。由于运输成本、管理成本和信息成本过高，很难完全由国家组织生产。所以，“募民自给费，用官器作煮盐，官与牢盆”。[9][2]盐户的身份是自由的，不是奴隶剥削形式。[10][3]
禁止私酿私销的酒榷政策是“向有钱人征收的消费税”。酒与盐铁不同，它是一种较高级的消费品，普通的百姓是没有多少钱来买酒喝的，贤良文学所谓“宾昏酒食，接连相因，析酲什半,弃事相随,虑无乏日”，都是有钱有身份的人在享受。因此，对这种商品的专卖影响的是中家以上尤其那人的利益，容易遭到地主阶级和大商人的强烈反对，尤其是在盐铁大辩论后，继续采用酒榷的阻力较大。
（三）、政策影响
从政策实施效果的意义上来说，汉武帝的盐铁酒专卖取得了成功，收到了积极的效果。主要表现在：（1）增加了财政收入，缓解了财政困难，基本保证了巩固边防的需要，同时也推动了国内经济的发展和民族融合。这正是汉武帝采用专卖政策的最主要原因。（2）在对商人的打击上也有一定效果。赵德馨评价说：“从剥夺商人的盐铁生产经营权来说，这是在经济权利上对商人的进攻；从用大商人为盐铁官去管理全国盐铁商务来说，是以商制商，是对商人阶级进行分化的手段。”[11][4]
从历史影响来看，汉武帝时期的专卖政策为后世政府提供了一个可供借鉴和参考的范例，从经济、政治、思想文化各方面为后世政府实行专卖提供了基础。[12][5]这种专卖政策成为后世解决财政困难问题的重要方式之一。
但是，消极的影响也是存在的：
（1）打击了当时正值蓬勃发展的商品经济，影响了商品经济的正常发展。表现在：①极大地影响了商人们求利的积极性；②产生了一批不按商品经济发展规律办事的官商；③由于封建制度自身的弊病，官僚作风严重。
（2）专卖是一种垄断，国家垄断，按照微观经济学的观点，在商品经济中，垄断往往与高价相联系。追求利润最大化的垄断者会抬高物价以获得更多的利润。如图2所示：垄断企业根据MR=MC的原则通过限制产量收取垄断价格。 
①对物价的影响。《盐铁论·水旱》指出，“盐铁贾贵，百姓不便”，“贫民或木耕手耨,土耰淡食。”均输平准也不一定达到制止物价“腾跃”的目的，“轻贾奸吏，收贱以取贵，未见准之平也”。可见垄断高价的现象确实出现过，而且害苦了百姓。这也说明为什么有人认为专卖政策是“与民争利”，因为“利”的来源除了独享外，还有高价。
不过，也有分析指出[13][1]，盐铁专卖政策的一项重要内容就是价格政策，其核心是“一其价”，“平其价”。食盐专卖后，其价格保持在原来的水平上基本未动，另一方面粮价却因增产而降低，从而盐粮比价有所扩大，才显得盐太贵了。他认为盐铁专卖是一种稳定物价的政策。这似乎很难理解，为什么垄断反倒起了稳定物价的作用？也许可以这样认为，虽然专卖后盐价有所抬高，但私商经营时也会出现私人垄断，也会出现盐铁商玩弄价格、操纵市场的混乱局面。在私人控制下，盐铁价贵贱无常；在官府控制下，盐铁基本是一价的。
②对效率的影响。宁可在《中国经济发展史》中分析道：“由于官营工商业依靠封建政权的支持，经营的官吏领取俸禄，和商业利润没有直接联系，生产不计成本，又是独家垄断，因此这种商业活动不受价值规律的约束，劳动生产率低，产品的成本高，如《盐铁论·水旱篇》所说：“尽县官作铁器，多苦恶，用费不省，卒徒烦而力不作尽。” [14][2]这与现今国有企业的问题有相似之处。
三、结束语
任何制度的产生和发展都有其一定的必然性和合理性。专卖制度在古代存在了几千年，时间比重农抑商还要久。这项制度存在时间如此之长，自有其存在的合理性。到了近现代，国家对某些商品仍然实行专卖。例如，目前我国实行的烟草专卖与几千年专卖史是有一定联系的。
当然，借鉴历史经验时要全面，既要看到一项政策或一项制度的积极方面，又要看到它的消极影响，吸取“前车之鉴”。
 
[参考文献]
1.（西汉）桓宽：《盐铁论》
2.（西汉）司马迁：《史记·平准书》
3. 林文勋、黄纯艳：《中国古代专卖制度与商品经济》，云南大学出版社，2003
4. 赵德馨（主编）：《中国经济通史》第二卷，湖南人民出版社，2003
5. 陈明光：《汉唐财政史论》,长沙岳麓书社，2003
6. 萧国亮：《中国社会经济史研究：独特的“食货”之路》，北京大学出版社，2005.9
7. 谭文熙：《中国物价史》，湖北人民出版社，1994
8. 宁可：《中国经济发展史》，中国经济出版社，1999

盐铁专卖
起源发展
　　起始于春秋时期齐国管仲提出的“官山海”政策，即对盐和铁一起实行专卖。秦商鞅变法，控制山泽之利，也实行盐铁专卖。当时的山海之产主要是盐、铁，官府垄断经营，寓税于价
盐铁论
，使人民避免不了征税，又感觉不到征税。汉初开放民营，使经营盐铁的商人富比王侯，汉武帝迫于财政压力和对商人“不住公家之急”的反感，在桑弘羊的主持下“笼盐铁”，将盐铁的经营收归官府，实行专卖。在产盐和产铁的地方，分设盐官和铁官进行管理。盐专卖采取在官府的监督下由盐民生产，官府定价收购，并由官府运输和销售。铁专卖采取官府统管铁矿采掘、钢铁冶炼、铁器铸造和销售等一切环节。东汉时取消盐铁专卖，实行征税制。三国、两晋注重专买，南北朝时征税制复起。隋至唐前期，取消盐的专税，和其他商品一样收市税。唐安史之乱后，财政困难，盐专卖又开始实行。此后历朝历代，都加强了盐专卖，对铁则实行征税制，不再与盐同例看待。盐铁专卖使封建国家获得了可观的收益，特别是盐，一直是历代封建政府牢牢掌握的最重要的专卖商品，其收入是历代政府的重要财源。
[编辑本段]史书记载
　　《管子·海王》记载，“官山海”让财富迅速积累到齐国君主手中，为桓公霸业奠定了坚实的财政基础。仅食盐专卖一项，管仲为齐桓公算了一笔账：一个具有万辆兵车的大国，1000万的总人口中应纳税的人约100万，每人每月征收30钱，一个月也就3000万钱；但只要每升盐加价2钱，因为食盐销售严格按照户籍实行 “计口售盐”，每月即可多得6000万钱，远超过每月30钱高额人头税带来的收入。
[编辑本段]历史影响
　　简单的横征暴敛容易激起民变。“官山海”表面上并没有直接征税，不会引起人民的任何抱怨，达到“见予之形，不见夺之理”，是很高明的国家财政方式。　　官山海在管仲之后备受各朝重视，特别是宋元明清这千余年间，盐课收入成为朝廷仅次于田赋的第二大财政来源。　　管仲的盐铁专卖思想传承至今，影响深远，成为春秋以后长达两千余年的中国食盐专卖制度的滥觞，后世因此尊管仲为“盐宗”。
[编辑本段]其它介绍
　　在汉武帝时期，因进击匈奴的需要，汉武帝接受了桑弘羊的建议，实行了盐、铁和酒的国家专卖制度。后来汉武帝晚年发布《轮台罪己诏》，对超出反击匈奴范围的过度的军事征伐有所悔悟，转为更为和平的政策。但直到汉昭帝时期，仍没有取消的盐铁专卖制度引起了广泛的不满，才导致了《盐铁论》记载的大辩论。这就是在辩论“国”要不要退的问题。 盐铁会议时，为盐铁专卖辩护的人说那是为了筹集抵御匈奴的军费，而反对盐铁专卖的人则强调儒家的经典原则——“不与民争利”。今天为“国进民退”辩护的人说国企的发
管仲
展是为了实现国家战略目标，而反对的人则强调经济自由主义原则，坚持说政府及国有企业只应在公共物品领域或准公共物品领域活动。主张盐铁专卖和主张“国进”的人都暗示，国有企业在竞争性产业中经营是为了给国家财政作出额外的贡献，以弥补国防费用之不足。其实这是一个最为似是而非的说法。我们已经很难找到汉代的财政数据，但今天的例子就很清楚。据国家统计局资料，自1994年起，中央级的国有企业不仅没有向国家财政贡献一分钱，反而让国家承担了3680亿元的亏损。　　盐铁会议召开很快废止了政府对酒业的垄断，并部分取消了盐铁专卖。然而，盐铁会议最为重要的贡献，是提出了一个至今仍非常适用的宪政原则，即政府只能以适当的税率收税的形式、而不是经营一般性商业的形式获得提供公共物品的资源。　　也许桑弘羊们在设立盐铁专卖之初还是真诚的，当时对匈奴的大规模进击也可能暂时超出了财政能力。然而一旦获得了垄断之利，他们就不愿再放弃。国有企业既然是企业，追求利润最大化就是天经地义的。追求的手段一是市场竞争，一是利用公权力改变产权边界、利益边界和市场规则。国企越界最为严重的地方，还是对国家利益的侵夺。也正是国企管理层对国家利益的侵夺，才是问题的要害。为了追逐更多的利益，他们就更加主动地和系统性地利用公权力，推动着“国进民退”。更为严重的是，他们打着“国”的旗号做着损害“国”的事情，造成对国家的双重损害。　　汉昭帝在盐铁会议之后废止榷酒制度和部分取消盐铁专卖的举措，历来受到高度评价。今天我们如何对待“官进民退”，则关乎共和国的命运。如果要保证这个社会与国家的长治久安，就要重建有关政府和国企的宪政框架，让它们在自己最能发挥作用的领域中活动，永远遵奉那个光照千古的伟大原则：国不以利为利，以义为利。(作者系山东大学经济研究中心教授、北京天则经济研究所所长，摘编自《南方都市报·评论周刊》1月10日)[1]