《中华人民共和国行政复议法》解读

中华人民共和国行政复议法》解读
2009-09-21
《中华人民共和国行政复议法》于1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，自1999年10月1日起施行。为帮助大家学习了解该法，对其主要内容进行解读。
一、立法依据和目的
（一）立法根据是《宪法》。
1、《宪法》第5条规定，一切国家机关都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。
2、《宪法》第二章第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失责行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。该条规定是制定《行政复议法》最直接的宪法依据。
（二）立法目的。
1、纠正违法和不当的具体行政行为。
2、保护公民、法人或其他组织的合法权益。
3、保障和监督行政机关依法行使职权。
二、基本原则
行政复议应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。
（一） 合法原则指行政复议机关必须严格按照行政复议法的规定，对行政相对人申请复议的具体行政行为，依法定程序进行审查，根据审查的不同情况，依法作出不同的处理决定。
（二）公正原则指行政复议机关必须在程序公平的约束下，正当地行使复议权，尤其是行使自由裁量权。
（三）公开原则是指行政复议机关应当向行政相对人和社会公开其行政复议活动的一项原则。包含以下几个方面：
1、行政复议受理公开。
2、行政复议活动过程公开。
3、行政复议决定公开。
（四）及时原则是指行政机关在查明事实、分清是非的基础上，应在法定期限内迅速地、在尽可能短的时间内解决行政争议。及时原则是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。
（五）便民原则是指行政复议活动应尽可能做到方便行政相对人行使复议申请权，简化复议程序，节省行政相对人的时间、金钱和精力。
三、行政复议工作机构
行政复议机关是依法履行行政复议职责的机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议（具体由政府法制部门承办），也可以向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，只能向作出该具体行政行为的地方人民政府的上一级人民政府申请复议。
四 、行政复议参加人（申请人、被申请人、第三人）
（一）申请人。1、凡认为具体行政行为侵犯其合法权益并向行政机关申请复议的公民、法人或者其他组织是复议申请人。不是自己的合法权益而是他人的合法权益受侵犯的，只能支持被侵权人提出复议，或者受委托作为代理人提出复议，或者向有关机关检举。2、复议申请人资格转移。有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利和义务的法人或者其他组织可以申请行政复议。3、公民、法人或其他组织提出复议申请，并不要求具体行政行为事实上确已侵犯其合法权益，而只要其认为合法权益受到侵犯就可以，事实上到底是否受到侵犯，只有在行政复议乃至行政诉讼程序完结后才能确定。
（二）复议被申请人。在行政复议中，被申请人一般为行政机关。
（三）复议第三人。（1）与所复议的具体行政行为有法律上的利害关系，包括直接利害关系和间接利害关系；（2）参加到他人之间已经开始、尚未终结的复议活动中去。
（四）申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
五、申请复议的范围
行政复议包括11类具体行政行为。
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯其合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
六、可以审查的抽象行政行为
抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。行政复议机关可以在审查具体行政行为的同时，一并对具体行政行为所依据的规章以下的规定进行审查。只要行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的抽象行政行为不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。
七、申请方式和期限
（一）申请方式。公民、法人或者其他组织向国家行政机关申请行政复议，既可以以书面形式申请，也可以以口头方式申请。如果申请人采取书面形式提出复议申请，应当注意复议申请书应当载明的具体内容。行政复议申请书应有完整的内容和格式：（1）申请人的基本情况； （2）被申请人的基本情况； （3）申请复议的要求和理由； （4）受理行政复议申请机关的名称；（5）申请人本人签名、盖章，并注明申请的年、月、日。
对于口头申请，《行政复议法》规定，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
（二）申请期限。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。逾期不提出不仅可能丧失复议申请权，甚至在某些特殊情况下还会丧失起诉权而不得向人民法院提起行政诉讼。所谓知道具体行政行为之日，是指公民、法人或者其他组织通过法定途径和方式，准确地获得了具体行政行为已经作出并且了解到具体行政行为的内容的日期。
八、行政复议与行政诉讼之间的关系
在行政复议与行政诉讼构成可供相对人选择的并列救济手段时，如果行政管理相对人选择行政复议，行政机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得再向人民法院提起行政诉讼；如果行政管理相对人选择向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得再申请行政复议。如果行政管理相对人选择行政复议，在法定的复议期限内司法权不得介入；只有当申请人不服复议决定，或复议机关逾期不作决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。如果行政管理相对人选择行政诉讼，根据“司法最终裁决”原则，当事人则无权再申请行政复议。
九、复议期间具体行政行为是否停止执行
行政复议期间具体行政行为原则上不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：
（一）被申请人认为需要停止执行的；
（二）行政复议机关认为需要停止执行的；
（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；
（四）法律、法规规定停止执行的。
十、审理方式
行政复议案件原则上采用书面审查的办法，不需要开庭调查，也不需要当事人到庭辩论，只需根据行政复议的申请人和被申请人提交的复议法律文书，与申请复议的具体行政行为相关的笔录等案卷材料，以及行政复议机关收集的证据等复议材料进行书面审阅后，作出复议决定的一种审理方式。其意义在于一方面能够迅速了结行政争议，及时地保护行政相对人的合法权益。另一方面，体现了行政复议作为行政机关内部监督的特点，不必搬用司法机关办案的程序，避免使行政复议“司法化”。
十一、答辩阶段行政复议当事人的权利和义务
（一）复议机构的义务。主要是通知被申请人参加复议，应当自受理复议申请之日起7日内将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。
（二）被申请人的义务和举证责任。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。
（三）申请人、第三人的知情权利。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
十二、复议决定的种类
行政复议决定可为以下几种：
（一）决定维持具体行政行为。复议机关认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应决定维持具体行政行为。
（二）决定被申请人履行法定职责。被申请人（行政机关）对法律、法规、规章规定由其履行的责任和义务必须履行。如果不履行则是一种失职行为，构成不作为的违法。
（三）决定撤销、变更被申请人的具体行政行为或者确认该具体行政行为违法。复议机关经过审理，认为被申请人的具体行政行为有下列情况之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。
十三、复议决定的履行
被申请人履行行政复议决定是一项法律义务，不论行政复议机关撤销、变更被申请人的具体行政行为或者维持被申请人的具体行政行为，被申请人都必须履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。
申请人不服复议决定可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，但如果逾期不起诉又不履行复议决定，也同样发生行政强制执行的问题。主要有两种模式。第一，行政机关向人民法院申请强制执行。这种模式适用的前提，主要是提出执行申请的行政机关自己没有强制执行权。第二，行政机关依法强制执行。这种模式，行政机关按照法律、法规规定享有强制执行权。
行政复议机不履行法定职责的法律责任规定。是针对行政复议机关的下列三种违法行为：无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请；不按照规定转送行政复议申请；在法定期限内未做出行政复议决定。
十四、渎职、失职工作人员的法律责任
依法履行行政复议既是国家赋予行政复议机关工作人员的职权，也是其职责，是一种对国家的义务。根据规定，行政机关工作人员在履行复议职责中的违法行为应当承担的法律责任，包括行政责任和刑事责任两种形式。
十五、行政复议被申请人的法定责任
行政复议被申请人对在行政复议进行过程中的下列违法行为承担法律责任：（1）不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。（2）阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请复议。以上两类违法行为所应承担的法律责任，是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。（3）对申请人进行报复陷害的。这是属于典型的行政机关滥用职权的行为。法律对其设定的法律责任要比前两类违法行为更重一点，即对直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分。当其违法情节严重构成犯罪时，依据《刑法》规定依法追究其刑事责任。
十六、被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决的法律责任
被申请人不履行复议决定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，包括警告、记过或记大过这三种形式。但在一种特殊的情况下，即被申请人经作出行政复议决定的机关或者有关上级行政机关责令其限期履行后仍不履行的，应依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职或开除的行政处分。
十七、行政复议经费
《行政复议法》规定行政复议不得向申请人收取费用。这与《行政诉讼法》的规定不同。《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用，包括案件受理费和其他诉讼费用，而行政复议费用是作为行政机关所需正常行政经费的一部分，应由本级财政予以保障。