人民调解委员会联合会的实践摸索

2009-8-12 13:47
【内容提要】调解是多元化纠纷解决机制框架下的一种纠纷解决机制，具有较强实效性的解决纠纷能力。本文以四川省广安市经验为视角，探寻人民调解委员会联合会这一新型民间调解组织形式的法律依据和实践依据，以期提高调解效率和提升调解及解纠能力。
【关键词】 人民调解 调解委员会 联合会 法律依据 实践依据
一、导论
调解是一种民间纠纷解纠机制，被视为民间司法制度，是经由中立第三方介入交涉，以当事人同意和自治为典型特征的一种合意型（区别于“决定型”）的纠纷解决方式。当今社会，司法协同、诉讼契约、恢复性司法等反思以及弥合对抗式诉讼的思潮已日趋成熟并付诸实践，司法ADR也受到重视；国际交往中倡导和平解决国际争端，其主要的方式就是斡旋和调停，而内容的实质也是基于互谅的调解①。在多元化纠纷解决机制格局中，调解成了日益青睐协商性纠纷解决机制的纠纷当事人、社会以及国家共同的选择，由此导致了调解在ADR中的显赫地位，而和谐社会的理念更是加速了人民调解②在当代中国的复兴。
但是，为什么纠纷当事人选择调解，国家政策倡导调解，私人、民间和官方的组织和机构愿意组织调解而这样的趋势还在日趋明朗和加强，并掀起了全球化的通过调解解决纠纷浪潮，以致出现了“正在消逝的审判”③这一现象？同时，调解何以能在无法预知的社会冲突和极具差异性的纠纷个案面前游刃有余、平息纷争呢？
笔者认为，关键在于调解作为一种纠纷解决机制具有较强实效性的解决纠纷能力。
调解体现了最大的灵活性和协商性，是秩序自发形成的方式，是乡土社会乃至市民社会自治能力的表现，赋予了民间纠纷导致关系紧张乃至破裂之后得以恢复的最大可能性。调解过程不是权威性决定的过程，调解程序也不是裁判程序。调解的真正效力来自于纠纷或冲突双方对调解结果即调解协议所载明的内容的恪守，有君子协定的性质，也有民事契约的因素。在和谐社会的语境下，调解更是一枝独秀，受到的关注多，担当的内容更多。
2008年9月，四川省广安市（以下简称广安市）人民调解委员会联合会成立，一种新的民间调解的组织形式诞生。该联合会是由广安全市的各人民调解委员会、人民调解员自发组织、自愿参加而形成的，是行业性自律性机构，人民调解委员会作为团体会员、人民调解员作为个人会员加入该联合会。联合会产生市、县（区市）级人民调解委员会和市、县（区市）级行业性、专业性人民调解委员会；对所辖区域各人民调解委员会进行业务指导和行业自律管理；聘请人民调解员，建立人民调解员专家库。当矛盾纠纷出现时，根据纠纷案情需要，由人民调解委员会联合会在人民调解员专家库中抽派不同的专家组成调委会，指定首席调解员，对纠纷进行调处。广安市成立人民调解委员会联合会是提升调解及解纠能力的举措，而本文意在通过对调解的理念和发展趋势的介绍，从人民调解组织的法律性质入手，在此基础上分析广安探索出的人民调解委员会联合会的法律依据，接着探讨人民调解委员会联合会的实践依据，最后回归调解的自治理念。
二、人民调解组织的法律性质
前文所述的广安市在人民调解之路上的创新，依据的是人民调解的群众性，认为只要符合并最大程度上发挥人民调解的群众性，无论是在组织形式上还是调解活动中，就具有正当性，并以此来证明人民调解委员会联合会的合法性。这实际上体现了创新探索精神审慎的一面，尤其是在法律制度造成人民调解运作不良且羞于改进的时候。群众性是法律精神的体现，而笔者所要探讨的则是人民调解组织本身的法律性质。
关于人民调解的法律，学界一般会引证宪法、民事诉讼法以及国务院、司法部和最高人民法院颁布的规定和解释。笔者认为，恰恰是人们对这些关于人民调解的制度规范在前后逻辑、顺承关系、演进变化中的误读和曲解，造成了制度探索中的不自信乃至自我怀疑，也由此将人民调解推向了国家、政府而不是像制度所宣扬的那样民间、人民，由此歪曲了人民调解组织的法律性质。
《中华人民共和国宪法》第111条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”
《宪法》第111条涉及人民调解的措辞预见到了人民调解委员会能够走出基层，在更大范围内维护社会秩序和解决纠纷，因此人民调解是基层自治的手段之一。申言之，人民调解还有其他功能和用武之地，而基层自治也当然地还有其他途径。
如宪法所述，人民调解是基层自治的手段之一，而前提就是人民调解本身的自治性。调解既是自治的手段，也必须是自治的。因此，人民调解的立法应遵循的理念是自治而不是他治，更不是管制，在自治的限度内皆是自治的空间。
三、人民调解委员会联合会的法律依据
自然人尚有户籍制度为身份证明，而社会团体不可能谓无。在上文阐释了人民调解组织的法律性质后，虽然奉行“法无禁止皆自由”之自治理念，但并不是说没有或者说不需要法律依据。不违法排除了组织上违法阻却之可能，但并不排斥人民调解组织正面的法律依据，而这也是广安之人民调解委员会联合会之法律依据。
人民调解委员会和人民调解员在调解组织和调解活动中是民间性质的，人民调解的立法不应该是压制型而应该是自治型的，人民调解并不局限于基层自治，人民调解委员会只是基层自治可以采取的组织形式之一，而人民调解委员会与基层自治并不当然地具有连带关系。因此，《宪法》第111条虽然内涵了人民调解的自治特征，但该条本身并不是人民调解的宪法依据。相反，笔者认为，从社会自治和人民调解委员会的社会团体性质出发，如果说中国的人民调解制度有宪法依据的话，就在《宪法》第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”人民调解委员会是公民结社自由的产物和进一步结社的基础，而不是政府想当然的社会治理的手段，尽管其确实具有社会治理的功能，并且这也是人民调解组织的主要宗旨。
始于1989年的《人民调解委员会组织条例》④的“组织”逻辑直到2002年作为部门规章的《人民调解工作若干规定》的颁布才有所突破。该《规定》第10条规定：“人民调解委员会可以采用下列形式设立：（一）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（二）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（三）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（四）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。”这打破了人民调解委员会的“组织”限制，事实上部分回归了宪法的本意，纠正了经由《人民调解委员会组织条例》形成的对宪法中着墨不多的人民调解委员会的曲解⑤。由此，从社会管理的角度，人民调解委员会的法律依据在《社会团体登记管理条例》⑥，该条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。因此，只要符合该条例的规定，人民调解委员会以及其他人民调解组织就具有合法性依据。
总之，基于社团性质和自治性质，人民调解委员会和调解员的自愿联合符合社团发展的一般规律，由此形成的人民调解委员会联合会是社团组织争取发展空间的合法举措。实践中，广安市人民调解委员会联合会的成立依据恰恰是国务院制定的《社会团体登记管理条例》。
四、人民调解委员会联合会的实践依据
如果说人民调解组织的法律性质、法律依据更多是从实证法的角度探讨包括人民调解委员会联合会在内的人民调解组织的制度依据的话，那么，人民调解委员会联合会在运作的实效和比较优势则是人民调解组织创新的实践依据。
（一）政府推动和支持人民调解力量联合
现实中，人民调解的发展依赖于政府及其主管部门的能动作用⑦，用一位基层司法行政工作人员的话来说就是，“调解工作，领导重视就做得好，领导不重视则工作难以开展”。这样的调解运作状况与调解的民间自治性不足有相当关系，但政府能动的动机何在，或者说政府推动和支持调解及其创新的动机何在，则尚待厘清。
笔者认为，强世功所总结出的“社会功能分析”、“文化解释”、“权力技术分析”这三种研究调解的不同理论路径或者立场⑧。恰好分别对应了调解所具有的权利救济、纠纷解决、稳定维护功能，调解制度的主要关系主体——政府、调解组织、纠纷当事人对调解的这些功能各取所需，实现通过调解的社会控制、纠纷解决、权利救济的整合。可以说，经由调解所实现的权利救济、纠纷解决、稳定维护，三者之间前后彼此连带，由此实现了调解制度能够为当事人和政府所认可，继而政府支持调解的合法性，稳固调解的存在基础，并且协调调解和信访、司法等的衔接，实现多元化的纠纷解决格局和人民调解的第一道防线作用。
在调解与纠纷的关系中，由于纠纷所具有的社会性和升级的可能性，政府为维护稳定成为由上而下推动调解发展的主要力量。而通过联合实现调解能力的提升和调解组织的创新则是政府能动的主要内容。政府在催生广安市人民调解委员会联合会过程中的态度和作用就可见一斑。
（二）人民调解委员会履行解纠宗旨需要联合
关于人民调解委员会的性质和功能，在1954年《人民调解委员会暂行组织通则》与1989年《人民调解委员会组织条例》中表述是一致的，《通则》中的“群众性的调解组织”和《条例》中的“调解民间纠纷的群众性组织”在内涵上是一样的，都意在强调人民调解在性质上的群众性和在功能上的调解民间纠纷。因此，应当从两方面理解人民调解委员会的性质。一方面，人民调解委员会是群众性的组织，不是一级国家审判机关，也不是一级国家行政机关，因而它没有审判权和行政命令权。另一方面，人民调解委员会不是一般的群众组织，而是群众性的调解组织，是人民群众运用自己的力量解决纠纷的组织⑨，即人民调解是社会自治的形式，属于社会自治的范畴。
现实中，广安市成立人民调解委员会联合会有着深刻的社会背景，即随着经济和社会的发展，该市跨区域、跨行业的特别重大矛盾纠纷容易出现⑩，现有的村（社区）人民调解委员会、乡（镇、街道）人民调解委员会、企业人民调解委员会、区市县人民调解委员会已不能完全满足当前经济社会形势发展的需要。为此，建立一个广安全市性的人民调解组织，组织相关调解专家对全市跨区域的特别重大疑难或有特别重大影响的和行业性、专业性的民间纠纷进行调处，就尤为必要。
（三）人民调解委员会联合会的实施成效证明了其优越性
人民调解组织求变的目标是解决纠纷，途径则是提升调解能力来解决纠纷。除此，所谓人民调解的创新就徒有虚名。在全国的其他省市，在调解组织发展上，一般的模式是直接成立各自独立的省市县各级别的消费者协会人民调解委员会、保险行业协会人民调解委员会、物业纠纷人民调解委员会、劳动争议调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会、教育纠纷人民调解委员会、五金行业协会人民调解委员会等等，这样的组织布局存在如下缺陷：一是不管行业性组织如何发展，其覆盖面绝对是有限的，纠纷的发生和类型绝不会像预期的那样，对号入座等待调解，且纠纷一旦跨行业则难以入座；二是浪费社会资源，不管是组织、管理、人员、经费上，在各调解委员会的日常维系和运作上都存在浪费，因为纠纷主要还只集中在基层，行业性调解委员会不同于市场化的常设专业解纠组织，因此其案源是有限的，并且行业性调解组织中的调解员具有较强的行业属性，是行业内人员，公信力很难建立；三是不能够统一协调，系统把握纠纷状况，缺乏有效的机制从整体上控制纠纷，纠纷在控制外发展、升级、激化的可能性很大。
实际上，人民调解面临的难题是轻微纠纷不愿引入调解，重大纠纷调解难以介入。因此，“门类巨细，级别巨高”，这样的调解组织发展方向并不利于人民调解制度发展。人民调解在本质上是纠纷解决的一种机制，关键词在“调解”，其必须符合调解发展的世界趋势。如今，调解正朝着民间、商业、多元的方向发展，人民调解的改进也必须符合这样的历史进程，而这样的历史进程的核心推动力就是调解解决纠纷实效性的保障和提升。
在上述一反一正的论述中，广安市人民调解委员会联合会既克服了一般性的调解组织创新的弊端，又顺应了调解的发展潮流，且联合会组织本身体现了极大的灵活性。虽然联合会的诞生是基于当时特定的纠纷（跨区县烈度急剧上升的纠纷）和政府决策（政府决议在司法局主持下组织调解化解纠纷），但在个案中调解的及时性和实效性的成功发挥印证了联合会模式下调解解决纠纷的独到优势。
五、结语
调解是多元化纠纷解决机制框架下的一种纠纷解决机制，调解同时是不断发展、日趋灵活、形式多样的纠纷解决机制，当纠纷解决体现为一种社会服务时，调解还在公益与商业并存的同时往更加市场化的方向发展。调解的宗旨体现为在协商中及时解决纠纷，调解的公信力体现为有效地解决纠纷。社会和谐、社会自治、多元化纠纷解决、调解的世界发展，在这样的趋势下，人民调解概莫能外，也必须具有与时俱进的制度品格。
在纠纷解决之路上，走过了司法擅断，却迎来了司法垄断，尔后“审判神话”（11）在除魅过程中逐渐被打破，司法身受讼累。在提倡司法最终解决原则（12）和回应型司法的今天，调解所体现的纠纷解决事实上是一种社会关系的生产，而经由解决纠纷的需要、调解组织的社会化和市场化所形成的迈向自治的调解活动和调解组织或许才是调解最佳的归宿和未来。
季卫东先生指出，对当事人而言，在大多数情况下，赋予当事人以拒绝权（同意的自由）和处分权（自由的合意）的调解，以及吸纳了调解方式的审判，比起赋予法官个人的自由心证和判决以既判力的严格的形式主义的审判，前者的可预测性更高、压抑感更弱、更合乎正义原则（13）。为了接近经由调解形成的正义，广安市成立了人民调解委员会联合会，在组织创新上提升调解及解纠能力。笔者坚信，在不断迈向自治的过程中，人民调解将集公民智慧和调解优势于一体，“东方一枝花”将绽放得更加绚烂。
注释：
①因此，充当调解角色的可以是私人性质的专业调解人员、民间机构、非营利性组织；在国家和国际一级，可能是一国或多国政府、经由政府授权或代表一个国家的机构，还可能是国际组织，如联合国。
②在比较法研究时，我们依据词典将“人民调解”僵硬地翻译成the Peoples Mediation，笔者认为这样的翻译是不当的，是机械地套用政治概念，有违调解民间性、自治性的特征，而英美法系国家在陪审制中就普遍使用的一个词peer（同侪）恰当地反映了这样的制度内涵，因此笔者认为应当翻译为peer mediation，而国外的民间调解也是使用peer mediation，意在强调与纠纷关系近距离的社会结构同质性而非解纠机制的政治韵味。
③Marc Galanter， The Vanishing Trial： An Examination of Trials and Related Matters in Federal and State Courts， 1 J. Empirical Legal Stud. 459 （2004）。
④作为1989年的《人民调解委员会组织条例》的前法，已经被其废止的1954年政务院颁行的《人民调解委员会暂行组织通则》恰恰对人民调解委员会的组织形式采取了灵活的态度，并明文规定了人民调解的民间自治性质。该通则第2条规定：“调解委员会是群众性的调解组织，在基层人民政府与基层人民法院指导下进行工作。”第4条规定：“调解委员会的建立，城市一般以派出所辖区或街道为单位，农村以乡为单位。调解委员会由委员三人至十一人组成。”“群众性”、“一般”等词眼表明，人民调解的活动范围和组织形式并不限于基层，且该通则中的“基层”也上升到了派出所辖区、街道、乡这样的级别。
⑤可以说，宪法专门规定了基层自治，但并没有专门规定人民调解；对《宪法》第111条作严格的语义解释，得出的结论也不是现今人民调解委员会的级别，而是说人民调解委员会是基层自治采取的组织形式之一。
⑥《社会团体登记管理条例》第1条规定：“为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例。”因此，该条例也是在保护公民的结社自由，以结社自由的有序性为出发点。
⑦中国的社会团体组织都具有一定的政府色彩，其中最浓的莫过于消费者协会，是在没有社会自治意识和社会自治能力的情况下，政府培植市民社会力量的结果；而政府的支持、扶持本身并不为社会团体组织所排斥，当然也不应该受到排斥。
⑧强世功：《法制与治理：国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第246-267页
⑨梁贤一：“人民调解委员会的性质、任务和设置”，载《人民司法》1982年第7期。
⑩由于广安市与重庆市相邻，现实中，跨省的民间纠纷已经出现，即横跨广安的区市县与重庆的区县的纠纷。
（11）［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第245页。虽然棚濑孝雄描述的是日本的情况，实际上在中国也是如此，对审判的偏好可能是对法治的急切心态造成的。
（12）由于国家垄断刑事追诉权，在刑事司法领域司法无疑具有终局性，因此司法最终解决原则主要针对民事司法而言。现代社会，在纠纷的初次解决方面，纠纷解决的机制是多元的。公民享有选择纠纷解决机制和权利救济途径的权利，而司法解决处于终局的地位。在确立司法最终解决原则后，纠纷在经历非司法的救济之后，在法定条件下仍然具有可诉性。关于民事司法中的司法最终解决原则，参见吴俊：“论司法最终解决原则——民事诉讼的视角”，载《法治论坛》第9辑，中国法制出版社2008年3月版。在美国，民事司法指刑事司法以外的诉讼形态，包括了我国的行政诉讼，而行政诉讼只是在诉讼主体上具有特殊性并由此强化了作为被告的行政机关的诉讼责任，其他方面与民事诉讼并没有实质性区别。
（13）季卫东：“调解制度的法律发展机制”，易平译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
摘自《法治论坛》第14辑
西南政法大学·吴俊