而如何实现民生支出比重的增加，一个选择是调整政府支出结构，将更多的钱用于民生支出。公众和学者常聚焦于两个途径：压缩政府行政性经费支出，及减少政府在建设方面的支出。但这两个方面恰是困扰中国经济社会发展的顽疾，预算分配的“政府自肥”模式成为行政费用居高不下的根源，以经济增长为纲的政府业绩考核机制，则不断激励地方政府大搞建设。

中国行政费用之高前所未有 十二五减税极有可能落空(2)

行政经费压缩难

“压缩政府行政支出，这个很难。”清华大学经济管理学院教授白重恩对本刊记者说。如何实现？减公务员工资不可能，减人员也不可能。

财政部科研所所长贾康对此也不乐观。他认为，从历史经验来看，压缩政府行政费用，短期内会取得一点成绩，过后又会反弹，经常是在压缩之后几年又以更快的速度增长。

上述看法在实践中得以印证。2008年因汶川地震，国务院要求中央国家机关一律压缩当年公用经费5%，节省的资金专项用于抗震救灾。经努力，此举节约资金15.45亿元，仅占当年中央政府本级支出的0.1%。

2009年，中央政府压缩出国(境)、车辆购置及公务接待三项费用支出，但财政部门并没有公布最终执行结果。2010年政府再次强调，继续控制这三项费用，但尴尬的是，即便是政府部门也不掌握行政经费的总体数据。

2007年中国财政预算开始采用新科目体系，行政费支出分散在诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术等功能分类中。若要掌握政府行政费用，需要从这些分类中，分离汇总出政府执行以上职能时自身的花费。

预算新科目改革正在推进中，目前预算编制仅到类、款层级，没有细化到项、目，财政部门也难以汇总出行政费用的总体数额。压缩行政费支出，只得要求各预算执行单位自行上报压缩前后的数额。这样的状况，压缩行政费易演变成数字游戏。

正因如此，在今年3月全国“两会”上，全国人大财经委在预算审查结果报告中提出要求，2011年提交的政府预算，要向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况。

对2007年预算科目改革前的政府行政费用情况，学者及政府部门的研究结果表明，到2006年，中国政府行政费占财政支出的比重已超过18%。而国际上多数国家的比重多为10%左右。

根据财政部综合司研究报告，1978年以来，中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速，占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978年-2006年，中国行政管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财政支出13.7%和GDP(现价)15.6%的年均增速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。

“目前，行政费用占财政支出的比重大概在20%左右，这是从来没有过的。”中国社科院荣誉学部委员何振一说，建国前30年，也总说行政经费高了，那最多时也就百分之十几，一般不到10%。“喊了多少年，行政性经费还是减不下来啊！”

近两年，中央政府压缩行政经费的举措，主要集中在出国(境)、会议、公车购置及运行和公务接待费用。对此要求，许多政府部门采取了转嫁费用的办法，比如，一些中央机关官员借用地方驻京办车辆，一些政府会议和公共接待由企业买单等。这样的结果是政府实际的行政费并没有降低。

“目前，政府行政性费用比重的确过高，但压缩难度很大。”陈共建议，可以采取行政费用零增长的办法，这样连续坚持几年，逐步降低其行政费用占政府支出的比重。

但全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，行政费用还是有很大的压缩空间，应该在目前的水平上削减15%-20%。他建议，可以按不同地区和部门逐项分解，把降低行政成本确定为约束性指标。

迟福林研究发现，从1978年到2006年，财政支出中用于行政管理的费用增长了143倍，其占财政总支出的比重，从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，这远高于一般国家的比例。

贾康建议，也可以提高政府行政效率和公共服务的效率，加快推进绩效预算是一个很好的途径。

对于未来行政成本如何降低，在中央“十二五”规划建议中，着力点则放在了“优化政府结构、行政层级、职能责任。”具体措施是“推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”。

专家认为，目前省直接管理县(市)仅停留在财政层面，“十二五”规划建议中，将其扩大到行政体制层面，其核心是提高政府行政效率，增强基层政府财力，进而提高他们提供公共服务的能力。和强行压缩行政费用相比，通过优化政府结构和层级，提高其工作效率所面临的阻力要小很多。

但是，要顺利推进行政层级扁平化的改革，长期可缩减政府规模，相应降低行政支出。而短期内，行政人员和行政经费不但难以压缩，很有可能上升。可见，“十二五”期间，难以通过缩减行政费为民生支出获得新增资金。

“十二五”开局之年，恰好“4万亿”政府投资计划到期。政府能否就此抽身，调转方向将财力投向民生？

建设资金压力

“应该减少政府的经济建设支出，将更多的钱用于民生。”白重恩认为，“十二五”期间，建设性项目应该交给市场去做，比如修公路，为什么不让企业去修呢？

中国用在经济事务上的财政支出，2008年已达到21.2%，占财政支出的比重最高，远远高于发达工业国家5%-10%的水平。这两年应对国际金融危机，政府的经济事务支出比重有增无减。

白重恩认为，中国财政支出规模相对于目前的人均收入水平来说并不算低。其中经济建设支出占五分之一，而用于医疗卫生、社会保障的支出仅占四分之一，用于民生项目的财政支出需有较大提高，而经济建设支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要调整方向。

虽然“4万亿”刺激计划在今年底结束，但短期难以收缩建设性支出。何振一认为，刺激计划的后续收尾，依然需要大量资金，正在进行的工程，半拉子停下来损失更大。不仅是中央投资项目，地方政府通过平台公司启动的建设项目也需要大量后续资金。控制建设支出方面，只能是把预期要做的停下来，已开工的投资减不下来。

此外，“十二五”规划建议提出要“积极稳妥推进城镇化”，何振一认为，城镇化过程中，对公共基础设施的需求反而增加，比如城市建设、交通、环保等，“摊子已经摆开了，开销也大了，把哪个压下来都难”。

中国发展研究基金会研究报告认为，按照城市化率年均提高1个百分点估算，城市人口占总人口的比例在2012年将突破50%。要容纳不断新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下来，基础设施投资占当年GDP的比重将保持在3%以上。

另一个必须面临的现实是，地方政府的偿债压力将在“十二五”期间逐步显现。这两年政府发行赤字2万亿元，地方政府投融资平台债务规模飙涨，仅银行信贷资金就近8万亿元。陈共认为，虽然政府出台了对融资平台债务的分类和清理规定，难以撇清其中隐含的政府债性质。

“如果考虑举债投资，政府经济支出的比重就更高。”陈共说，很难搞清楚平台公司债[126.39 0.03%]是企业债还是政府债。下一步，应该让地方政府发债合法化，规范地方债，让地方财政债务能够持续。

而地方官员可能这样认为，今天铺摊子，正是为了解决以后的民生保障问题。可见，如何从存量调整政府支出结构，为民生支出筹集充足的财力，对政府而言是极大的挑战。

开辟新财源

面对中央开出的民生大单，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。

“现在是中央请客，我们埋单。”西部某省财政厅预算处处长称，这几年中央保民生政策不断加码，但很多需要地方拿钱来落实，而地方财政收入增长受限制，没法兑现这些政策，地方政府只好欠账，结果是中央出台的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠账也越多，成为近几年来地方新增债务的重要来源。

有些民生支出是一次性的，而多数民生支出一旦设立或提高，需要政府有足够财力保障长期供给，如提高教师工资、退休人员工资、社会保障水平等。

对地方政府的难处或困境，中央政府主要是通过转移支付来缓解。“十二五”期间，提高地方政府自有财力将成为解决问题的另一途径。

“十二五”规划建议中，“促进就业、健全社会保障体系”等表述，无不让公众欢呼雀跃。但是，欣喜过后，公众或许不得不面对这样的现实，伴随民生的改善，政府税收的增加将先期而至。

首先，延迟近四年的资源税改革，于今年6月启动，首先在新疆对原油、天然气开始按5%的税率从价计征，下一步将扩展到煤炭等其他矿产资源，改革范围也将扩大到全国，资源税征税品种也将逐步增加。改革的结果是资源税税负水平将大幅提高。

10月底，国务院提请全国人大常委会审议车船税法，扩大了车船税征税范围，总体提高了车船税税负水平。尽管车船税与属于中央税种的车辆购置税、消费税中的轮胎、汽车、成品油税目交叉重复，但作为地方税种，2009年车船税收入仅为186.5亿元，具有较大增长潜力。作为首部提请人大立法地方税种，借立法契机，中央为地方政府增加财源的用意凸显。

规划建议所提“合理调整消费税范围和税率结构”的改革，消费税征税范围有望扩大，更多的奢侈品可能被纳入征税范围，对不鼓励消费或可能导致环境污染的商品的税负有望提高。

另一重大的增税改革，就是准备了六年之久的房地产税，“十二五”必将登台亮相，对居民非经营性房产开始征税，被赋予完善分税制的重任。它也可望为地方政府提供稳定财力，借此提高地方政府提供公共服务能力。此外，“十二五”规划建议提出开征环境保护税，也有望成为地方政府的新财源。

一项可能带来减税的改革，是“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”，其改革目的是解决生产经营活动中，营业税不能抵扣，导致服务业税负相对过高的问题。但此项改革涉及中央地方收入的调整，难度较大，可能仍会走渐进改革的路径。

“十一五”期间税制改革的特点是有增有减，但总体减税，中央税收减少较多。“十二五”期间的税制改革，依然会延续有增有减的结构性特点，但改革的整体结果可能是增税，主要是地方政府收入增加，以满足地方政府越来越大的民生支出。

由此可见，社会公众翘首渴盼的减税，极可能在“十二五”落空。对此，陈共认为，目前税收收入占政府收入的比重过低，2009年仅为17.5%，应提高税收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定规模。“应该清理不合理的政府收费，而不是减税。”

如何让“十二五”开出的民生大单，不再成为政府的民生欠账，通过增加税收落实承诺是手段之一，但这不应是全部。根本出路还需推动改革，推进政府转变职能、压缩政府经济建设支出，削减行政费用、提高行政效率等，只有采取综合改革措施，改善民生才不会停留在规划文件上。