中央党校研究室专家：民主政治核心是制衡机制

http://news.QQ.com　 2008年04月03日14:16 　 瞭望东方周刊　 陈琛评论774条

资料图片：2007年10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕。新华社记者 李涛摄
中央党校研究室副主任周天勇指出，行政体制改革的核心是要建立起人大和政府之间的制衡关系。他认为，所谓的政府内部决策、执行、监督三分离，是对十七大二中全会的一个误读。行政体制改革不应是政府内部决策、执行、监督分开，而是行政体制要在决策、执行、监督这样一个大的框架下进行改革，更多要交给人大政协。
民主政治就是要通过改革来实现
——专家解析《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》
民主政治就是要通过改革来实现，改革肯定是要有一个计划的，没有计划没有方案更是什么都干不了
在北京万圣书园等主要书店，《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》正排在新书推荐的首位，不时有读者向店员直呼其名地询问、购买。而在两周前，这本成稿于2006年12月初，在去年10月十七大召开期间就已由新疆生产建设兵团出版社印刷出版的书，还很难在书店找到。这本被外界评价为勾画了中国“政治改革具体路线，包括限制中共的权力、扩大公民、记者、宗教信徒和人大代表的权利等”的报告，共366页，由一章总论和十个政治体制改革研究报告组成，明确回答了在中国推进政治体制改革应“改什么、怎么改”。十个研究报告涉及当下政治体制改革的方方面面，包括中共执政能力建设、人大制度的改善、政协体制改革、立法民主化、行政体制的改革、财政预算改革、中央与地方关系、司法体制以及民间组织与宗教等。书中肯定了过去30年中国所采取的渐进式改革方式，建议未来一段时间政治体制改革的目标锁定在“那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分”。
同时，《攻坚》一书认为，中国经济政治体制从传统的计划经济转向现代市场经济、从低水平民主法制化程度转向较高水平的政治民主，“至少需要60年左右的时间”，并给出一个完成中国政治经济体制改革的“三步走”方案，提到从2021年到2040年，进一步完善第二阶段形成的民主政治制度框架，形成一个“中等发达的成熟的民主和法治的现代化国家”。就此，本刊记者专访了本书总撰稿、中央党校研究室副主任周天勇和中央党校党建教研部主任王长江。
有趣的是，周天勇是一位研究经济的学者，他认为用经济学思维来研究政治体制改革，主要是“考虑能不能操作，代价多大，有没有风险，有没有不确定性”，这份研究报告的目标函数，正是“一定要朝民主与法制国家前进，又能不付出国家不安全不统一的代价”。
报告更注重可行性
《瞭望东方周刊》：中央党校的身份比较特殊，作为党校教授，你们撰写的这部报告是代表党政部门的声音还是纯粹学者的观点？
王长江：党校的对象不一样，是广大中高层领导干部，研究时更多考虑了他们的想法和报告的可行性。和一般纯理论研究者做出来的不一样，后者是从理论上建立一种模式，讲应然。我们还要讲实然，和现实贴得比较近。中国现在这种体制下，改革靠谁来推动，得靠手中掌握着权力的人。我们研究的起点认识是，不愿意推动改革的既得利益者毕竟是少数。基于这一点，我们更多从他们的角度去考虑问题。我们还没有得到决策层关于这本书的反馈。
《瞭望东方周刊》：媒体报道时直接把你们的30年政治时间表作为大标题，你觉得时间表是本书的最大成果吗？如果不是，你怎么概括本书的最主要成果？
王长江：不觉得。最大成果主要是回答了在现有条件下能不能搞民主的问题。至于怎么搞，只是提供了一种思路，别人也可以从不同的逻辑框架思考，我们只是设计时参考进来的因素多一些，力求增强其可行性。
《瞭望东方周刊》：你觉得我国政治改革的方向是什么？
王长江：抽象一点，方向就是民主，也是所有政治体制改革要解决的问题。如果搞了半天，还是不民主，比较集中，导致权力失控，这是最要命的。大家都认为权力是人民的，关键怎么是人民的。权力运行起来，必须解决如何既有活力，又能实现老百姓的利益、愿望和要求，在受约束和有效使用两者之间做一个科学的权衡。
《瞭望东方周刊》：党内民主与人民民主的关系是怎样的？
王长江：根本的还是人民民主。民主的前提是利益，有利益才有民主。党内民主是借用了民主的概念，讲的是让党内各种意见和建议充分表达，让党更有代表性，让更多的党员参与到决定党的事务中去。真正意义上的民主，还是人民民主。
政府内部决策、执行、监督三分离是一种误读
《瞭望东方周刊》：如今，人们都在谈可问责的政府，而各级政府现在还是向上负责多于向下负责。对于这个方面的扭转是政府改革的方向吗？
周天勇：对，政府问责机制的建立一定是人民代表大会代表人民来问责政府，而不是上级问责下级。上级问责也是一种方式，必要时这两种问责方式都可以存在。
《瞭望东方周刊》：你前面介绍说这个报告里所有的方案都是为实现2002－2020年这一阶段的目标来进行描述的？
周天勇：按照轻重缓急，根据改革侧重点的不同又可分为“三个子阶段”---行政管理体制改革、权力制衡机制建立以及公民社会的成熟。
行政管理体制改革肯定是重中之重，政府把整个社会管得没有活力，没有创造力，没有创业动力，就业困难，这样是非常可怕的。行政体制怎么改？行政机构作为一个切入点，还得人大制约它，同时也要考虑与行政体制改革相关的其他方面的改革，要不改来改去还是改不动，或者改不好。其实行政体制改革和其他改革是相关的，核心还是要建立起人大和政府之间的制衡关系。比如说立法，重大事情是人民代表大会来决定，但现在很多收费审查权力都来自于部门立法，我们行政体制改革很关键的一个就是立法要从政府逐步转到人大。这也牵涉到权力制衡机制的建立，比如说把人大代表从几千人变为几百人，人大代表专职化，这个没有一段时间，马上变是不可能的，但政府的一部分立法权交到人大是可以较快做到的。最重要的是财政预算制度，现在很多政府部门自己收钱自己花钱，政府许多机构都成了税务部，我觉得要把这条废掉。
《瞭望东方周刊》：行政权力要有效率，就一定是自上而下的，最好只有一个中心，在这个意义上，行政权力内部的制衡是没有多大意义的。那么请介绍一下你们报告中所说的权力制衡指的是什么。
周天勇：所谓的政府内部决策、执行、监督三分离，是对十七大二中全会的一个误读。成立一个交通部，难道还要成立一个交通决策委员会吗？再成立一个交通监管委员会，一个部变成三个，机构比原来还大了。行政体制改革不应是政府内部决策、执行、监督分开，而是行政体制要在决策、执行、监督这样一个大的框架下进行改革，更多要交给人大政协。
但是政府内部还是免不了会有执行过程的决策，不可能大方向定了，小的具体问题决策起来还要拿到人大。还有政府对企业的监督、对市场的监管，这个大概也不能拿到人大。
民主政治就是要通过改革来实现
《瞭望东方周刊》：有人批评你们的政改报告，甚至有人说是“党主立宪”。
王长江：要从中国实际出发思考改革，一是不搞民主肯定不行，二是搞民主不能抛开现状，从零开始。这不是对党有没有利的问题，关键是对老百姓有没有利。从零开始，老百姓不受损失我不相信，党是掌权的党，出了事，最后倒霉的都是老百姓。既然执政党决意改革，就应该可以想另外的办法，探索一些可行性方案。况且一个政党也不是铁板一块，并非都是既得利益者，也有很多不同层次的诉求，代表的阶层越广，诉求也越广，内部也可以形成互动。《望东方周刊》：改革以来，党政分开一直是改革的一个方向，但最近似乎提得少了，这是为什么？党政分开还是以后改革的主要方向吗？
王长江：“党政分开”这个概念，各人有各人的理解，容易导致歧义，大家都说这个词，其实不是一个意思，等于慢慢就淡化掉了。我觉得比较准确的意思是说按照政党和政府活动的各自规律来确定他们的职责、地位和作用。关键性的措施，说来说去还是民主，现在之所以会发生党政不分的情况，就是因为党政关系没有按照民主所要求的基本规则去运作。比如授权方面，权力来源都是混乱的，民意上的和事实上的都不一致。权力和责任应该是清晰对等的。监督若是缺乏民主，监督也会变成以党代政，党政不分。党政分开当然是以后改革的主要方向。党和政府是两种不同类型的组织，党还是不要和政府建立行政上的隶属关系，搞成我下命令你执行，违反权力运行的基本原则。
《瞭望东方周刊》：你是否认为党政关系最终要通过人大这个中介来实现?
王长江：通过人大只是民主的一个途径，还有好多途径，应该把参与决策的权利交给老百姓。十六大说“领导和支持人民当家作主”，说的就是不能老像过去一样代替人民当家作主。
《瞭望东方周刊》：怎么解决部门立法的问题，能否明确行政部门不得参与立法？
周天勇：你不让参与也不行，但是立法形式要改变，比如第三方立法，请专家组立法，或者大家弄不同的几个草案做比较。
我觉得现在立法有两个问题，一个是不科学，立法首先要考虑后果、风险，国外立法是要投入大量资金、当一个重大课题研究预测的，而我们不少法律是很仓促就弄出来了；第二就是不民主，不民主就是部分立法是部门主导，原则性太强，人大通过，专家和大众参与不够，部门再出台所谓的实施细则。因此，立的法要具体，否则到实施细则时各政府部门把私货都塞进去了。以后审批、收费、罚款、执法、许可之类的一定要全部收到人大里，只有这样才能把政府管住。
《瞭望东方周刊》：协商民主需要怎样的制度化设计?它是不是意味着承认社会利益主体的多元，承认政府只是协商的一方？
周天勇：协商民主的前提是平等，大家平等地参与意见。这本报告里的协商民主主要是指把政协改为一种协商民主的平台。按照人口多少的民主解决不了所有问题，比如书里提到的类似问题，资源税问题，污染补偿问题，地区性问题，转移支付问题，必须得通过协商民主解决。以后真的搞成协商民主，政协委员也得选举，政协委员人数也得减少。
《瞭望东方周刊》：如何吸收新兴社会阶层进入到政治体制中来？仅仅依靠参政党模式和政协体制是否充分？
王长江：可能也不能说是充分了，除了参政党模式和政协体制外，还有一个执政党和民间社会组织直接打交道的模式，也是渠道之一。国外也是有的，包括政党怎么引导民间组织，建立起两者的合作性关系。
《瞭望东方周刊》：民主既然基于人类社会的自然流程，民主制度可否通过计划完成？
周天勇：民主政治就是要通过改革来实现，改革肯定是要有一个计划的，没有计划没有方案更是什么都干不了。成天讨论该不该民主，让我说，你连收钱花钱都没管住，你叫什么人民民主？还是有一个政党和政府主导的问题，毕竟这不是一种决定论，人还能在其中起很大作用。我个人觉得2020年之前把书里的事干完就很不错了。真干也能干完，就看坚决不坚决，阻力有多大，也就是动力、压力和阻力之间的博弈。
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