孙立平：暗箱操作的制度空间(经济观察报 2007-1-15)

暗箱操作的制度空间
经济观察报 2007-1-15
作者：孙立平
从表面上来看，暗箱操作似乎是一种与正式制度和正式程序相背离的现象，但实际上，该现象的广泛存在，有其深厚的制度基础。这个制度基础正是它欲背离的正式制度和正式程序。换言之，恰恰是正式制度本身，成为暗箱操作的前提和条件。
我们会经常使用这样一个名词——“运作”。所谓“运作”，其真正要义，就是要使不能办成的事情、或可能办成也可能办不成的事情，最终能够办成。
“运作”的过程当然是需要成本的，但只要“运作”能够成功，运作者将获得大于运作成本的收益，而运作的成本则作为被运作对象的权力持有者的收益。各类腐败现象千变万化，但其基本规律和逻辑，也就大体如此而已。
在现实生活中，暗箱操作的现象以及进行暗箱操作的人们往往成为被指责的直接对象，但实际上，暗箱操作的空间却是正式制度事先预留好的。因为没有这样预留的空间，暗箱操作就没有进行的余地。如上面所说的“运作”，在其实施的过程中，并不是不会遭遇程序与规则，而如果不会遭遇这些程序和规则，也就不需要“运作”了。确切的情形是，其所遭遇的程序或规则，要么是缝隙过大，要么是极富软性。因此，成功的“运作”就意味着穿越缝隙和扭曲规则。然而问题的实质却在于，为什么这些程序或规则可以被穿越和扭曲？
比较中国和原苏东国家的改革过程，可以看到一个明显的区别：原苏东国家的改革往往是首先从正式的规则和程序入手，而中国的改革则更多是通过变通进行的。在这里，我们不去评价两种改革策略的是非优劣，但我们至少可以发现隐含在这两种改革策略背后的，实际是两种明显不同的制度特性。
在描述改革前我国经济政治体制的时候，人们往往会使用集权、僵硬、严密等这样的字眼。但这时人们往往忽略了这个体制另一方面的特征，即体制的粗疏性。在这种粗疏化的体制结构中，形成的是一种模糊化的决策方式和社会动员式的运作社会生活的方式。这种方式体现在，它只提出笼统而含糊的目标，对实现这种目标的手段只提出相当原则性的要求。“做计划要留有余地”、“计划要宜粗不宜细”、“在原则上要如何”、“因地制宜”等，都是这种粗疏化体制运行的典型特征。在实施的层面上，其程序化和规则化程度很低，执行者具有较大的相机处置空间。我们也许可以将这种特性称之为，僵硬而粗疏制度中非程序化的弹性空间。
这种体制的特征直接影响到后来的改革进程。在改革的过程中，许多实质性的改革，特别是面临较大阻碍的改革措施往往都是通过变通的方式进行的。所谓变通，是这样一种权力实践：从表面上来看，它所遵循的原则及试图实现的目标是与原制度一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看，在很大程度上是与原制度目标不尽相同，甚至根本背道而驰。其具体的方式包括重新定义政策概念边界，将硬性约束软化，以扩大政策约束的空间；选择性执行；利用制度约束的空白点，打政策的“擦边球”等。这样的策略有利于避开改革的某些阻力，对于瓦解旧体制也起到了有效的作用。但问题是，这种以偏离正式体制为特征的变通行为，也为以后留下了“祸患”。因为问题很简单，变通可以成为瓦解旧体制的利器，也可以成为阻碍新体制有效运作的工具。尤其是，由于变通在改革中居功至伟，事实上也就为后来偏离正式制度的行为获得了合法性。甚至在这个过程中，开始形成一种为了目的可以不择手段的机会主义价值观。
改革开放的过程实际上也是一种世俗化的过程。在经历了近30年改革开放的今天，利益已经取代意识形态成为我们这个社会的“操作系统”。然而，当我们仔细审视这个社会的时候，却发现我们没有为“操作系统”的更换做好准备，甚至我们还没有准备好安装这个新的“操作系统”所需要的硬盘空间。
关键的问题是，当利益取代意识形态成为基本的社会驱动之后，原有的意识形态约束却已基本消失殆尽。这样一来，制度中原有的非程序化的弹性空间，也就成为利益驱动的暗箱操作的灰色制度空间。换言之，本来进入这个利益时代之时，应当通过正式制度的建设来缩小可以容许暗箱操作的灰色制度空间，应当为可能在利益背景下行使的权力设定新的硬性制约条件，但实际上，在改革初期起到积极作用的变通，却在利益这个新的“操作系统”上演变为以谋取特殊利益为目标的权力暗箱操作。如果在过去，变通还是体制固有的运作方式，那么在今天，暗箱操作已经成为纯粹的谋利行为。
事情还不仅如此。更重要的是，由于利益的驱动，保护甚至拓展暗箱操作的灰色制度空间在某种程度上，已经成为了一种有意识的自觉行动。在有关腐败研究中，有人发现这样一种新的趋势：由寻租到有意设租。所谓设租，就是利用手中掌握的权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍，向相关人员和机构直接收取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。而这种设租的过程，有许多就是通过拓展制度的灰色空间实现的。相反，一些可以从根本上缩小制度灰色空间、杜绝暗箱操作的举措，如权力行使的程序化、公开化等，在改革中一直踟蹰不前。甚至存在这样一种可能性：特殊利益群体通过将上述可能的改革措施敏感化的方式，来抵制类似的改革，以保护甚至扩大制度的灰色空间和其暗箱操作所需要的制度条件。比如在国企改革中，他们要努力推动国有资产出售，但却对国有资产出售程序的规范化不感兴趣，甚至暗示人们规范化的不可能性，更有甚者是将国有资产出售过程神秘化和保密化。
其实从根本上来说，暗箱操作存在的基础，就是神秘化的权力模式。在我们现实生活中，一般的公务，一般的经济社会生活数据，往往成为一般民众不得与闻的“秘密”；党政机关不是民众可以自由进出的场所，反而成为戒备森严的“军事重地”，这几乎是一种常态现象。在文革期间，权力的神秘化达到登峰造极的地步。那时运作社会生活靠的就是每年几十或几百个中央文件，而这些文件几乎全部是只允许传达到某某级的“机密”。在近30年改革过程中，权力神秘化的程度有所改变，但基本的权力模式却没有根本性变化。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。
给人以希望的是情况正在发生变化。去年年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。正在起草中的《政府信息公开条例》规定，政府机关如果拒绝公开信息，公民可以直接提起行政诉讼。可以想象，政务信息的公开，将会从根本上缩小暗箱操作的制度空间。另外的一则报道是关于河北省的。从2005年开始，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大力推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。在这项意义重大的改革中，一个人们以前闻所未闻的名词是“清理权力”，甚至公布市长权力清单，公开政务运行环节。河北省大刀阔斧推进政务公开，与此前发生的几起腐败大案有直接关系。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时贪官贪污数额的最高纪录。而李友灿之所以能够在如此短的时间内攫取如此大量的财富，其中一个重要原因，就是灰色制度空间提供的暗箱操作余地。事后查处李友灿贪污案时，竟然有许多官员不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。而李友灿本人更故意将权力神秘化，在具体操办时只有他和为数极少的几个亲信了解。几个人一“捏咕”，就算完事。正是这样的教训，使河北省委、省政府认识到：“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”
http://www.eeo.com.cn/observer/eeo_special/2007/01/15/44720.html