南方周末：中国城市化之忧 政策曲解消灭村庄_评论观察—学术动态,科学前沿

　　'你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。'

　　陈锡文现在忧心忡忡。

　　近期在一次调研中，一位地级市的领导雄心勃勃地对这位中央农村工作领导小组副组长说：我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩的建设用地。

　　陈当时很吃惊，问，哪来这么多钱？

　　地方领导说他算过账，100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，什么事干不了!

　　陈说，你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。

　　李平也忧心忡忡。今年5月，这位美国农村发展科学研究所律师及北京代表处代表刚在苏南一个在全国来说都数一数二富有的地级市做了'双置换'的调研。所谓双置换，就是用承包地换城市社保，用'宅基地+农村住房'换小区安居房。

　　他发现，在'双置换'项目中，农地名义上还是集体所有，但农民却永远放弃了承包权：农地以'流转'的名义集中到市县级政府的融资平台，融资平台最终成片把土地租赁给规模经营企业或者是承包大户，租赁收益归政府所有的融资平台。

　　而且，农民以承包权'长久不变'的承包地换取的城市社保，却是有'保质期'的：死后社保取消，并且在一个设定的截止日期以后出生的孩子无权享受。

　　尽管在他们看来这样的置换令人担忧，但各地的现实却是——地方政府正以罕见的热情拥抱'拆村并居'行动，他们的目标很明确：让农民上楼，把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩'地根'的限制，完成各地GDP的发展目标。

　　'以承包地换社保'、'以宅基地换房'以达到腾出更多城市建设用地指标的'旧村改造'、'村改居'行动正在从沿海到内陆，一路高歌猛进。

城里的许多建设用地，是用农村的宅基地换出来的

　　重庆宣布了要在10年内让千万农民工进城的户籍改革，而山东省诸城市（县级市）在今年6月以来就相继撤销了1249个建制村，合并成208个农村社区，成为全国首个撤销全部建制村的城市。'过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成了拆人家的房，全世界都没有见过。'在近期于海口举办的'城乡一体化：趋势与挑战'的研讨会上，陈锡文言辞罕见地犀利，'和平时期大规模的村庄撤并'运动'古今中外，史无前例'。

　　他担心，如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、'盲目的'城市化运动得不到有效遏制的话，'是要出大事的'。

　　助推剂

　　9月11日，山东临术县召开了今年第四次土地增减挂钩现场推进会议。县委副书记、县长在讲话中指出，'务必把增减挂钩工作当作当前的头等大事来抓'。

　　'难道中国突然之间耕地不足，已经到了必须让农民腾出自己的宅基地，并且一天都不能耽误，并且必须忍受农作的不便，忍受生活的不便，忍受将来可能不再能回来（回到土地）的不便，并且必须将本来是好端端的还可以住上一百年的小楼拆掉浪费资源与环境的一步了吗？'华中科技大学中国乡村治理科学研究中心主任贺雪峰忍不住愤怒。

　　他说，所有的问题只因为国家为了保持18亿亩耕地红线，而要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。

　　贺说的这个政策其实就是'城乡建设用地增减挂钩指标置换'。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

　　在这个等式中，看起来耕地总量和城市建设用地指标没变，但实质上是把集体所有的土地置换成了国有土地。而迄今为止，对集体所有土地的征用仍是法律空白。

　　近年来，随着紧缩地根作为国家宏观调控政策的一部分，用地指标匮乏一直是困扰地方政府的头等大事，财政资金吃紧更是地方政府的难言之痛。在这种条件下，如何在不增加财政压力的条件下合法获得用地计划指标成为摆在地方政府面前的一个急需解决的课题。因此，2006年国土资源部第一次在天津、山东等地推出'增减挂钩指标置换'试点后，即受到各级地方政府的热烈拥护，'双置换'模式迅速地拥有各种不同的地方版本。

　　今年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土资源部部长徐绍史称，解决地方经济发展对土地需要的这个迫切问题，主要方式之一就是农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩试点。

　　而与农村土地最近的县乡政府，成了这个政策试点的主战场。江苏省射阳县国土资源局在今年9月的一个调研报告中称，乡镇突破用地指标困局的'唯一出路'只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，'存在逼上梁山味道'，因为'没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话'。

　　正是在这个背景下，几乎所有搞'增减挂钩'实验的基层政府都成立了'以党政一把手坚持亲自抓、亲自过问，并适时召开专题会议进行科学研究和会办'，协调解决挂钩中遇到的主要矛盾和问题。

今年7月，国土资源部部长称，解决地方经济发展对土地需要的这个迫切问题，主要方式之一就是农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩试点

　　山东作为第一批试点的区域，推进的力度非常大，而县乡两级政府则主要承担了拆农民旧房和土地复垦的工作。

　　比如，9月11日，山东临术县就召开了今年第四次的土地增减挂钩现场推进会议。县委副书记、县长任庆虎在讲话中指出，当前，土地增减挂钩工作已到了关键时期、冲刺阶段。各乡镇、各有关部门要切实增强责任感、紧迫感、压力感，'务必把增减挂钩工作当作当前的头等大事来抓'，抢时间、争效率、保进度，'全面加快拆旧复垦工作'。

　　而且，农民上楼后，生活成本大幅提高，在收入没有相应地大幅增加的情况下，很多家庭很可能跌入贫困。

　　更不要说的是，农民上楼后，普遍的问题是牲畜没地养，机器没处放，种田还要去坐车，中国村庄传统和文化面临断裂。

　　'人总是要有所敬畏的，敬畏我们自己的传统，敬畏国家的法律。'陈锡文感叹说，'农村社会之所以这么多的人能够比较平静的运行，农村的血缘地缘关系看起来是一种落后，但是客观上它是一种传统东西，这种东西保障了农村社会在很少公共资源的情况下能够平稳的运行。'

　　被曲解的政策

　　听了这几点原则后，不少干部当即就对陈说：'那我还费什么劲去搞村庄拆迁，我要搞不了就不搞了。'

　　其实，在陈锡文看来，眼下的这场拆农民房的运动实际上是对'增减挂钩'这一政策的曲解。他说，'增减挂钩'第一次出现在国务院文件当中是在2004年的28号文，其背景是2003年全国各地规划的开发区面积达到了当年全部城镇建设用地指标的5倍，逼得中央痛下决心，以复垦的耕地面积作为硬性指标制约开发区的无序扩张。

　　然而，现在知道这种背景的人越来越少，大多数人则简单地认为，'增减挂钩指标置换'就是'拆了村庄，然后拿过来搞城市建设'。而且，随着这两年地方政府融资平台的兴起，通过置换获得的城市建设用地指标可以直接在银行进行抵押贷款。

　　其实，根据陈锡文的介绍，'增减挂钩指标置换'有几个非常重要的原则，而这些原则从陈接触到的很多省一级干部到县乡级干部，'都不太清楚，甚至根本不知道'。这些原则包括：

　　新置换的建设用地指标必须纳入年度计划，'不可能你自己拆多少你就可以增加多少计划'；通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为这不是征地，而是农民的建设用地；而且，该政策是为了保证县域经济和小城镇发展，所以置换只能在县域范围之内，不能往中心城市发展。'否则都往中心城市发展了，小城镇有什么发展机会？！'

　　听了这几点原则后，不少干部当即就对陈说：'那我还费什么劲去搞村庄拆迁，我要搞不了就不搞了。'

　　陈回应说：'具备条件的地方不是不可以弄，但是不具备条件的东西硬做，用我的话说有点醉翁之意不在酒，其实就是要你那点地，而且拿了地卖了钱照样不还民，或者是手头比以前宽了一点给你们一点好处，但是大头我还是拿。'

　　目前，通过城乡土地置换获得的土地收益，几乎没有100%返回农村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村庄的基础设施，剩下的60%政府和农民对半分。

　　关于'增减挂钩指标置换'的土地收益分配问题，2008年国土资源部国土资颁发的138号文第十七条明确写道：'建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。'

　　然而现在，不仅各地一窝蜂地都在加快搞'增减挂钩指标置换'，而且违规操作也非常多，比如地还没复垦、农民的新聚居区还没建好，城市建设土地指标就可以交易，或者进行抵押贷款，不仅损害了农民的利益，也让国家的宏观调控失效。

　　如果不遏制地方政府通过城乡土地指标置换大量增加计划外建设用地，如果不遏制土地生财，'一定会变成一种灾难。'陈锡文郑重警告说。

　　谁的城市化

　　本来为进城的农民工提供均等的公共服务，是城市的责任，但现在，农民要想获得这样的服务，必须要靠出卖自己的承包地和宅基地来赎买。

　　迄今为止，几乎所有的城乡统筹、城乡一体化的改革全部是资源向城市集中，包括资金、人才、项目等。

　　因此，国家发改委国土开发与地区经济科学研究所副所长肖金成在近期一次研讨会上特别提出，中心城市，尤其是地级以上的城市，而不是财政紧张的县级政府，要承担城乡统筹的责任，把城里的一部分资源配置到农村去。'我住在城市二十年没有交钱修过路，为什么要农民集资来修路呢？道路不是公共设施吗？让农民自己修路，那不是政府的失职吗？'肖金成说。

　　李铁对这点感受深刻。他是国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任。他说过去十多年来，在谈城市化的问题时，地方政府和中央政府在这个问题上看法并不一致，地方政府总是认为，城市化就是城市发展问题、城市建设问题，所以我们看到一个个花园城市的崛起；而作为中央政府考虑的是如何解决农民进城。

　　然而，在他看来，如何解决农民进城问题一直以来遇到了城市非常强大的阻力，这个阻力来自于中国城市在这个问题上到底持什么态度。

　　十二五规划讨论的时候，李铁听到一个特大城市的市长说，按照该市现有的财政能力，可以让现有的城市居民和农村居民达到一个中等收入发达国家水平，但是如果把八百多万农民工加进来，他就一筹莫展。

　　他到中西部一个靠石油发财的地方调研，该地实行全民医疗，其本地人口20万，外来打工者30万，但他们仍然说，即使财政有钱也不包括外来打工者。

　　本来为进城的农民工提供均等的公共服务，是城市的责任，但现在，农民要想获得这样的服务，必须要靠出卖自己的承包地和宅基地来赎买。'这说明中国的城市化问题，是一个超出了我们现有的经济学范畴，超过了我们现有的社会学范畴，是一个广泛、严重的社会利益调整问题。'在上个月召开的'中国的可持续发展：挑战与未来'研讨会上，李铁这样说。'只有真正解决了城市化问题，中国所谓的和谐，才可能有一个开始。'他说。