《三项法规》学习资料

《三项法规》学习资料

2009-08-14 作者:巴中纪检监察网 来源:巴中纪检监察网 阅读:2371 网友评论 0 条 信息报错按：最近，中央颁发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《党政领导干部问责暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》三项法规(以下简称“三项法规”)，为使广大干部群众特别是党员干部学习理解好、贯彻落实好“三项法规”，我们现将省纪委法规室主任刘光辉同志对“三项法规”的学习心得转发如后，供参考。
一、关于三项法规的起草背景及过程
　　（一）《中国共产党巡视工作条例（试行）》
　　建立和完善巡视制度，是党的十六大作出的一项重大决策，是党中央在新的历史时期健全和完善党内监督的一项制度创新。2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》将巡视列为党内十项监督制度之一，设专章阐述。党的十七大修改后的党章第十三条明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。2005年中央纪委、中央组织部联合发布了《关于巡视工作的暂行规定》，对中纪委中组部巡视组如何开展工作作出了规定。2007年9月，经中央纪委和中央组织部领导同意，中央纪委、中央纪委中央组部巡视工作领导小组办公室、中央组织部成立了联合起草组。2007年12月，在深入调查研究的基础上，起草出了《巡视条例》的征求意见稿。2007年12月中央纪委在上海，2008年1月中央组织部在北京分别召开部分省市纪检和组织系统有关负责人座谈会，征求修改意见。同时，书面征求各巡视组正副组长、中央纪委驻会常委、监察部副部长的意见。在此基础上，反复修改后形成送审稿。2008年6月，中央纪委书记办公会审议了《巡视条例》送审稿，要求普发征求意见。定稿后，先后报中央组织部部务会议、中央纪委常委会议、中央党建工作领导小组会议、中央政治局常委会议审议，最终经中央政治局会议5月22日审议通过。2009年7月2日，中共中央、国务院以中发〔2009〕7号文件正式印发。
　　（二）《党政领导干部问责暂行规定》
　　党中央对建立健全问责制高度重视。党的十六届四中全会提出，要依法实行问责制，加强对权力运行的制约和监督。党的十七大提出，要健全质询、问责等制度。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出，要搣健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围、规范问责程序、加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力攠。2008年，在山西襄汾尾矿库特别重大溃坝事故、河北省石家庄市三鹿牌婴幼儿奶粉事件中，一些党政领导干部被问责，引起社会广泛关注和网民热议。中央领导同志对此高度重视，要求进一步研究领导干部问责及复出的规范性规定，完善有关管理体制机制。2008年9月，贺国强同志要求，要对近年来推行行政问责制的情况进行总结，进一步健全完善有关工作制度，充分发挥问责制在党风廉政建设中的积极作用，切实践行‘对人民负责’宗旨，真正收到‘问责一人，教育一片’的效果。李源潮、何勇等同志也都作出重要批示。中央纪委与中央组织部共同成立了起草小组。在总结实践经验、充分调研论证、广泛征求意见的基础上，经反复论证、多次修改，2008年10月，形成了《关于党政领导干部问责的暂行规定》送审稿。其后，经历了与前面《巡视工作条例》基本相同的送审和审议过程。2009年6月30日中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2009〕25号文件正式印发。
　　（三）《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》
　　2004年12月12日，中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，实施以来发挥了重要作用。但是，随着近年来国有企业反腐倡廉建设的不断深入，《若干规定》已经不能完全适应形势需要。随着社会生活和社会关系的日趋复杂化，国有企业领导人员廉洁从业方面出现了一些新情况、新问题；新规定、新要求不断出台；实施与监督方面的制度还不够完善，需要进一步明确责任，增加监督方法和措施；《企业职工奖惩条例》废止后，对国有企业领导人员违规违纪行为的处理措施需要进一步明确和规范。2007年9月，何勇同志明确提出修订《若干规定》的要求，中央纪委和中央组织部、国务院国资委共同组成修订工作小组，先后赴辽宁、四川等省市进行调研，并多次召开专题座谈会讨论修改。2008年5月形成修改送审稿。其后的送审和审议过程与前面两项法规基本相同。2009年7月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2009〕26号文件正式印发。　
二、关于三项法规主要内容的理解
　　（一）《中国共产党巡视工作条例》
　　《条例》共六章四十九条4890余字。分为总则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任、附则六章。下面简单谈谈对其中主要章节条款的认识。
　　第一章规定立法目的和依据、巡视主体和范围、巡视指导思想、巡视工作原则等。由于《条例》阐述得比较清晰，略过。
　　第二章规定巡视机构的设置、巡视机构职能职责、巡视范围、监督内容等。
　　其一，关于巡视工作领导小组。《条例》规定，中央和省、自治区、直辖市党委成立巡视工作领导小组，分别向中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作。成立“领导小组”在过去并未作统一规定。另外，按《条例》第七条规定，巡视组并不直接向党委，而向领导小组负责并报告工作。领导小组的职责主要是贯彻同级党组织有关决议、决定，研究决定巡视工作计划、方案，听取巡视工作汇报，研究提出巡视成果运用意见、建议，向同级党组织报告巡视工作情况，对巡视组进行管理和监督，研究处理其他有关事项等。
　　其二，关于巡视对象。《条例》第十一条、第十二条分别规定，中央巡视组的巡视对象是省、自治区、直辖市党委和同级政府党组领导班子及其成员，省、自治区、直辖市人大、政协党组领导班子及其成员，以及中央要求巡视的其他单位党组织领导班子及其成员。省、自治区、直辖市党委巡视组的巡视对象是：市（地州盟）、县（市区旗）两级党委和政府党组领导班子及其成员，市（地州盟）、县（市区旗）两级人大、政协党组领导班子及其成员，以及省、自治区、直辖市党委要求巡视的党组织领导班子及其成员。这一规定与过去的作法有较为明显不同的是，明确将对县一级的巡视纳入到省委巡视组的工作范围，也就是下巡两级。理解本条应当结合第十四条，即对省市两级党委及人大、政府、政协党组领导班子及其成员的巡视，在每届任期内开展1至2次。对县一级党委和人大、政府、政协党组领导班子及其成员的巡视由省、自治区、直辖市党委确定。另，在这次全国纪委书记座谈会上，贺国强书记要求，把下级纪检监察机关领导班子及其成员纳入上级党委巡视组的巡视范围。
　　其三，关于巡视监督范围。《条例》规定，巡视组对被巡视的党组织领导班子及其成员的下列情况进行监督：贯彻执行党的路线方针政策和决议、决定的情况，特别是贯彻落实邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的情况；执行民主集中制的情况；执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况；开展作风建设的情况；选拔任用干部的情况，以及派出巡视组的党组织要求了解的其他情况。这些内容范围很宽，从政治建设、思想建设、制度建设、组织建设、作风建设到自身建设、反腐倡廉建设都有涉及。其中，对开展作风建设情况的监督是过去有关条规中没有的。
　　第三章规定巡视工作程序。这里，我重点介绍一下巡视工作方式。《条例》规定巡视组可通过十种方式开展巡视工作。为方便理解和记忆，我概括为9个字，不一定准确，请批评。这9个字是：“听（听取专题汇报）”、“坐（列席有关会议、民主生活会、述职述廉会）”、“接（接信接访接电）”、“谈（召开座谈会、个别谈话）”、“看（调阅、复制有关文件、资料）”、“测（民主测评、问卷调查）”、“访（到下属单位或部门走访、调研）”、“请（对专业性或特别重要问题，商请有关职能部门或专业机构协助工作）”、“摸（对反映的重要问题进行深入了解）”。《条例》还规定，巡视组不干预被巡视地区和单位的正常工作，不查办案件；
　　另外，在第三章中还有一条十分重要的规定，即第三十一条规定，纪检机关、组织人事部门应当把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用、奖励惩处和对干部进行调整、免职、降职等组织处理的重要依据。这条规定的内容很丰富，值得认真领会、把握。
　　第四章人员管理。《条例》规定巡视人员的基本条件除政治条件、思想素质外，还要求有一定工作经验，熟悉党务政务和政策法规，具有较强的调查研究和文字综合能力。巡视人员的选配方式是组织选调、公开选拔、竞争上岗、单位推荐等。《条例》对巡视工作人员的轮岗交流、调整、回避、自身建设、日常管理、表彰奖励等问题都做了较为具体的规定。
　　第五章纪律与责任。对派出巡视组的党组织、被巡视党组织领导班子及其成员、巡视组、巡视工作人员、被巡视地区、单位及其工作人员分别提出要求和作出纪律规定。要求派出巡视组的党组织应当加强对巡视工作的领导，及时解决巡视工作中的重大问题。被巡视党组织领导班子及其成员要自觉接受巡视监督，积极配合巡视组开展工作。党员有义务向巡视组如实反映情况。巡视组应当严格执行请示报告制度，如果疏于职守，对职责范围内的重要问题应当了解而没有了解，应当报告而没有报告的，要追究责任人的纪律责任。巡视人员不得利用工作便利谋私，隐瞒或者歪曲、捏造事实，泄露扩散巡视工作秘密等。被巡视地区、单位及其工作人员不得隐瞒不报或者故意提供虚假情况，拒绝或者不按要求提供相关文件材料，拒不纠正问题或者不按要求整改，以各种方式干扰阻挠巡视工作等等。违者给予责令书面检查、通报批评、调整、免职、降职等组织处理直至追究法纪责任。
　　第六章附则，略。
　　（二）《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》
　　《暂行规定》分总则，问责情形、方式及适用，问责程序，附则四章，共二十六条2700余字。
　　第一章规定立法目的、问责对象、问责基本原则、问责与党纪政纪处分和刑事处罚的关系。在这一章中，问责的适用范围应当值得注意：第二条规定，“本规定适用于中共中央、国务院工作部门及其内设机构的领导成员，县级以上党委、政府及其工作部门，部门内设机构的领导成员。”理解本条应当结合第二十四条，即本规定也适用于对乡（镇、街道）党政领导成员的问责。对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员的问责，参照本规定执行。
　　第二章规定了问责情形、问责方式及适用、被问责干部的考核、使用等内容。对于本章，首先，关于问责情形的把握要准确。七种应当对党政领导干部问责的情形是：决策严重失误；发生特别重大事故、事件、案件；政府职能部门管理监督不力；滥用职权，强令、授意实施违法行政行为；群体性、突发性事件处置失当；用人失察、失误；以及其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为。从中可以看出，问责的情形都与“职责”有关，非失职即渎职。另外这七种情形的共同特点都是造成了“重大损失或者恶劣影响”或者“引发群体性事件或者其他重大事件”才追究责任。我们理解，本问责规定主要是强调后果问责。没有造成重大损失或者恶劣影响的行为，可以适用其他规定，如党纪政纪处分条例、辞职暂行规定等。在对问责情形的理解时，还要注意，不能忽略对违反党风廉政建设责任制规定实行问责的那些情形。
　　其次，对问责方式的把握要准确。《暂行规定》共规定了五种问责方式：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。这五种责任追究方式中，责令公开道歉是第一次出现于国家级的正式法规性文件中，被认为是一种“创举”，“体现了对老百姓负责的意识”。将停职检查独立列为一种问责方式也有新意，因其过去多在查办案件的过程中使用。引咎辞职和责令辞职这两种问责方式，在《党政领导干部选拔任用工作条例》以及《党政领导干部辞职暂行规定》中，都有明确规定。引咎辞职是指“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。”责令辞职是指：“党委（党组）及其组织（人事）部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。”党政领导干部应当引咎辞职而不提出辞职申请的，应当责令其辞职，拒不辞职的，免去现职。《公务员法》中也有同样的规定。免职的问责方式在实践中用得较多，但一直缺乏统一的规范。《公务员法》中规定，“国家公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职厖。”所以，对免职的问责方式，应当注意依法使用，努力避免随意性。另，违反党风廉政建设责任制的问责方式，比《暂行规定》多一种“责令作出检查”，没有引咎辞职和停职检查两种问责方式。
　　第三，对问责影响期的把握要准确。受问责的，当年所有考核评优评先资格都要被取消。引咎辞职、责令辞职、免职的，一年内不得平级任职但可以酌情安排适当岗位或者相应工作任务，一年后即使是平级任职的，除按照干部管理权限履行审批手续外，还要征求上级组织部门的意见。
　　第三章规定了实行问责的工作程序。这一章里，值得把握的是：
　　其一，关于问责的决定机关和履行问责工作职责的机关。《暂行规定》没有明确解释何为“问责决定机关”，但结合本《规定》里的各有关条款以及以往的党内有关规定、本规定的征求意见稿可以看出，问责的决定机关应该是任免机关或者主管部门。当然上级主管机关可以直接做出问责决定。履行问责工作职责的，《暂行规定》明确规定是纪检监察机关和组织人事部门。但从规定里也可以看出，纪检监察机关、组织人事部门都是没有权力直接对党政领导干部作出问责决定的。
　　其二，关于纪检监察机关和组织人事部门的职责划分。因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的问责线索，由纪检监察机关按照权限和程序调查后提出问责建议；对在干部监督工作中发现的问责线索，由组织人事部门调查后提出建议。问责决定机关根据建议作出决定后，由组织人事部门（或者决定机关责成有关部门）办理相关事宜。结合其他条款理解这项规定，也就是除了对特别简单的情形由决定机关直接作出问责决定外，问责的调查和建议权在纪检监察机关和组织人事部门。
　　其三，关于问责工作程序。问责工作的基本程序是：发现和收到线索、组织调查、提出建议、提供材料和说明、听取被问责人陈述和申辩（特别情形没有前面的这些程序）、集体研究决定、制作（代拟）问责决定书、送达本人和单位、与本人谈话、督促交接、材料归档、报告决定机关、回复建议机关、报上级组织人事部门备案、向社会公开（一般）。其中，对人大选举或任命干部的问责，按法定程序办理。对问责决定不服的，也规定了受理和处理办法。
　　第四章附则，略。
　　（三）《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》
　　本《若干规定》是在2004年12月中央纪委、中央组织部、监察部、国资委等四部委联合发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》基础上修订，在更高层级上重新发布。原规定五章二十六条3200余字，修订稿仍然保持了原有的五章结构：总则、行为规范、实施与监督、违规行为的处理、附则，共三十条4270余字。
　　第一章规定立法目的和依据、适用范围等。本规定适用于国有独资、控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员。参照执行的范围是国有企业领导班子成员以外的对国有资产负有经营管理责任的其他人员、国有企业所属事业单位的领导人员，以及国有参股企业中对国有资产负有经营管理责任的人员。这些范围与原规定基本相同。按照其关于“参照执行”范围的规定，我理解，国有企业中只要对国有资产负有经营管理责任，即使是一个普通的经营管理工作人员，都应当遵守本规定。
　　第二章是廉洁从业行为规范。从第四条到第八条，共列举了国有企业领导人应当遵守的39种行为规范，在原规定35种的基础上有所增加，文字上亦有不小的改动。主要行为规范是：国有企业领导人员应当切实维护国家和出资人利益，不得有滥用职权、损害国有资产权益的行为；应当忠实履行职责，不得有利用职权谋取私利及损害本企业利益的行为；应当正确行使经营管理权，防止可能侵害公共利益、企业利益行为的发生；应当勤俭节约，依据有关规定进行职务消费；应当加强作风建设，注重自身修养，增强社会责任意识，树立良好公众形象。通过对这五条39种行为规范的学习分析，我们大体上可以发现其中有关责任划分的逻辑设计，即作为一个国有企业的领导人员，应当按照规定对国家和出资人负责、对本企业负责、对职务岗位负责、对自己和家人负责、对社会和公众负责。在禁止性行为规范里，比较典型的有违反决策原则和程序决定“三重一大”，违反规定办理企业改制、产权交易等事项，授意指使强令财会人员违规违纪办事，未经批准决定本级领导人薪酬、福利等；个人从事营利性活动和有偿中介活动，未经批准兼任其他企事业单位领导职务或者经批准兼职又兼薪，利用职权为特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件，离职或者退休后三年内在关联企业里任职或者从事相关经营活动；将履行工作职责以外的费用列入职务消费，在特定关系人经营的场所进行职务消费（新）；侵害职工合法权益，从事有悖社会公德的活动等等，不一而足。这些规范有机融入了近年来发布的《关于禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》（八条禁令）及相关司法解释、《国有企业领导人违反廉洁自律“七项要求”适用党纪处分条例的解释》，以及中央纪委近年来的历次全会报告里的有关内容。
　　第三章实施与监督的改动较大。原规定本章共八条，修订后共十三条，全《规定》的主要新增条款集中于此章。据了解，在征求意见过程中，大家普遍反映原《若干规定》也写得挺好，但还存在执行不力甚至没有执行的问题，要靠制度性的规定和监督检查来保证落实。所以本次修订，新增了一些监督方面的制度。如要求将《若干规定》的有关要求纳入公司章程；国有企业领导人员要将贯彻落实《若干规定》的情况作为民主生活会对照检查、年度述职述廉、职工代表大会民主评议的重要内容；企业三重一大的决策情况要在规定期限内报告国资委；建立健全职务消费制度并报国资委备案；职务消费情况作为厂务公开的内容向职工公开；国企领导人要按年度向国资委报告兼职、投资入股、国（境）外存款、购置不动产，配偶子女从业和出国（境）定居等有关情况，并以适当方式在一定范围内公开；纪检监察机关、组织人事部门和国资委要对国企领导人进行经常性教育和监督；建立健全纪检监察和审计监督工作的协调运行机制；国有企业的纪检监察机构要结合年度考核，每年对所管辖的国企领导人员执行本规定的情况进行监督检查，并作出评估，向企业党组织和上级纪检监察机构报告；对违反《若干规定》行为的检举和控告符合函询条件的，应当按规定进行函询；国有企业监事会要依照有关规定加强对领导人廉洁从业情况的监督；报国资委的报告和备案事项，要同时抄报本企业监事会，等等。其中许多制度都是第一次提出，很有新意。
　　第四章对违反规定行为的处理。修订较大的一是以前的规定为“依照《企业职工奖惩条例》及企业纪律追究责任”，此次鉴于《企业职工奖惩条例》2008年1月已被国务院明文宣布废止，新的处分规定还没有出来，所以只笼统地表述为“依照国家有关法律法规给予相应的处分”；二是关于组织处理，以前只写了一句“由有任免权的机关给予组织处理”。但组织处理有哪些方式？如何实施？都不明确。这次修订，明确设置了四种处理措施，即警示谈话、调离岗位、降职、免职四种处理方式，为保证这四种处理措施可操作、有实效，《若干规定》还设置了处理后的影响性条款，如减发或者全部扣发当年绩效薪金、奖金；违规所获经济利益要清退和赔偿；受到降职处理的，两年内不得平级或提升任职；受到免职处理的，两年内不得担任国有企业领导职务；因违法造成国有资产重大损失被免职的，五年内不得担任国有企业的领导职务；被判刑的，终身不得担任国有企业的领导职务。应当说，这四种处理措施里即有岗位罚，又有经济罚，内容比较全面。另据了解，当前《国有企业纪律处分条例》的起草难度较大，时间可能相对较长。所以，这四种措施在当前不失为较好的对违规违纪人员的过渡性处理手段。
　　第五章是附则，略。
　　三、关于三项法规基本精神的把握
　　在这次全国纪委书记座谈会上，何勇同志就如何准确把握三项法规的基本精神，提出了明确的要求，主要如下。
　　对《中国共产党巡视工作条例》，要把握以下四个方面：一是要坚持巡视工作的指导思想和基本原则；二是要完善巡视工作的领导体制和工作机制。在实际运行方面与《条例》规定不一致的地方，要抓紧完善，尽快理顺关系。三是要明确巡视的范围和主要任务。各级巡视机构一定要牢牢把握工作重点，确保巡视监督的针对性和有效性。四是要依照规定程序开展巡视工作。各级巡视机构要增强依纪依法巡视的意识，严格按照规定的程序开展工作，努力提高巡视监督水平。
　　对《实行党政领导干部问责的暂行规定》，主要把握好以下七个方面：一是要明确问责对象。二是要坚持问责原则。要严格要求、实事求是，要权责一致、惩教结合，要依靠群众、依法有序。三是要正确把握应当问责的情形，并注意做好《暂行规定》与《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的衔接。四是要合理运用问责方式。由于对党政领导干部实行问责的情形比较复杂，对于某种应当问责的情形采取哪种问责方式，要根据实际情况妥善把握、合理运用。总的要求是，必须与党政领导干部被问责情形的性质与危害程度相适应。此外，要严格按照《暂行规定》关于从重或从轻问责的规定执行。五是要严格规范被问责干部的安排、使用。对党政领导干部被问责后的评优评先限制、任职限制以及如何安排使用等，要严格执行，绝不允许弄虚作假，更不能欺上瞒下。六是要严格问责程序，确保问责正确及时、规范有序。七是要正确处理实行问责与党纪政纪处分的关系。问责与党纪政纪不能相互代替，在问责后，是否追究党纪政纪责任，应当根据党纪政纪处分的有关规定执行。
　　《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》从四个方面对原有的规定作了完善。一是体现了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想。二是针对国有企业领导人员廉洁从业方面出现的新情况，调整充实了廉洁从业规范。《若干规定》分别从五个方面全面而系统地规范了国有企业领导人员的廉洁从业行为，同时明确了有关重要问题的政策界限。这有利于澄清模糊认识，促进国有企业领导人员进一步筑牢思想道德和党纪国法两道防线。三是强化了监督责任，充实了监督方法和措施方面的内容。《若干规定》借鉴一些国家开展绩效审计工作的经验，设计了监督检查与评估相结合的办法，力求使监督检查工作制度化、规范化、常态化。四是进一步明确了对国有企业领导人员违反规定行为的处理措施，增加了制度的约束力。《若干规定》提出的四种处理措施比较符合目前国有企业的实际情况，能够有效解决对违规人员处理不力和不规范的问题，一定要贯彻落实好。