汪仲启：《代表法》修正案意味着什么？

　　2010年8月23日，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》提请全国人大常委会初次审议。这是自1992年颁行以来，《代表法》的首次修正。十八年中，人民代表大会制度在实践中不断成长与完善，产生了一些广受关注的创新尝试，比如“专职代表”与“代表工作室”等。然而《代表法》修正草案却对于这些尝试紧急叫停，由此引发了公众和学者对于“民主与法治重大倒退”的疑虑。

　　学者们纷纷发表文章或召开学术会议，就《代表法》修正案进行探讨。从学者们对修正案的探讨看来，普遍持批评或质疑的态度。学者们通过对代表法修正案里的“代表专职化”、“代表设立工作室”等具体问题的批评，引申到对中国现行政治构架和宪法设计的反思，进而提出许多完善社会主义民主法治建设的意见和建议。

　　大家对修正案的批评主要集中在以下几个方面：一，人大常委会无权通过立法缩减人大代表的权利;二，不应限制人大代表专职化;三，不应通过立法对人大代表设立工作室的实践予以扼杀;四，修正案未能体现对代表权利的保障。因此，从总体来看，这次代表法的修订在民主法治方面不是一种进步，而是一种倒退。有学者表示这样的“改革”扼杀一些有益的尝试，不仅不能增进民主法治的程度，反而通过立“恶法”束缚本来就不大的民主空间，这样的“改革”不如不改。学者们进一步认为，代表法的改革涉及根本的政治体制(人民代表大会制度)问题，必须慎重对待，要珍惜和巩固来之不易的民主的火种;人大是社会主义民主的核心所在，是政治体制改革的可能突破口和希望所在，应当要珍惜。

　　学者们对此次代表法修正案的批评言辞十分激烈，大概如下：

　　一，人大常委会无权通过立法缩减人大代表的权利。北京大学宪法学教授张千帆表示，人大在宪法上享有最高地位;人大和其常委会之间的基本关系不是常委会领导人大开展工作，而恰恰是人大选举产生并监督常委会。现在由人大常委会修改人大代表法并改变人大代表的某些工作方式，在本质上和国务院或其它行政部门给人大立法一样，都是下级给上级、仆人给主人、被监督者给监督者立法。虽然人大常委会可以在人大闭会期间对其制定的法律“进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。一旦涉及人大职权或程序，基本法律就只能由人大自己修改，由一个向人大负责、受人大监督的人大常委会修改显然是不合适的。天则经济研究所盛洪认为，人大常委有权限制人民代表的权利，其逻辑同人民代表有权限制人民的权利一样荒谬，因为人大常委会只是人民大会的代理人。网民苏子客表示，结合宪法学原理与82年宪法及立法法文本来看，代表法修正案(草案)的审议主体——全国人民代表大会常委员会——宜为提案主体，审议主体应为全国人民代表大会。天则经济研究所研究员盛洪表示，人大常委有权限制人民代表的权利，其逻辑同人民代表有权限制人民的权利一样荒谬，因为人大常委会只是人大的代理人。清华大学法学院副教授程洁认为常委会无权修改《代表法》。

　　二，《代表法》修正案是一种倒退。包括郭道晖、王占阳、秋风、蔡霞、杜光、胡星斗、雷弢等众多学者均认为《代表法》修正案是一种倒退。中央党校教授王占阳表示，这次人大常委会提出了两个引起很大争议的修法草案，一是经济犯罪免除死刑，二是代表法修订草案。讨论免除经济犯罪死刑时，有人大常委直接主张贪官免死，消息传出，激起了广大公众的强烈反对。与此同时，代表法修订草案也在关心民主政治的人士中激起了很强的反对声浪。这两个修法草案合起来给人一个什么印象?可以用两句话来概括：管死人大代表，放生贪官污吏。合起来就是坚决抵制反腐败。目前这个代表法修正草案的基调实际就是限制人大代表的权利，尽可能地阻止人大代表发挥作用，急欲扼杀基层人大代表专职化改革，力图巩固和强化“权力过分集中、民主太少”的苏联模式的人大体制，破坏人大民主化的历史进程，不惜以违背民意的历史倒退来维稳，给人的感觉就是不想走发展社会主义民主政治的正确道路了，不想搞以实现“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”为目标的政治体制改革了。中央党校教授蔡霞表示，“人大代表不脱离各自生产和工作岗位”和“代表不设个人工作室”的规定是针对罗江改革的，这是要用立法来阻挠基层探索民主政治。蔡霞觉得这个草案很恶劣，用立恶法来牵制改革、反对改革。如果以立法来牵制代表、捆绑代表的手脚，实际上将会是人大制度的极大倒退，连现在很不完善的人民民主都达不到。立法修正案是恶法，其背后的思维之一是行政等级制的观念，不光是我们国家立法上和法治上的一个大倒退，而且会激发社会心理上和政府的对抗。著名法理学家郭道晖认为，现在代表(包括选民)的权利意识、民主意识高涨，而修正案却画地为牢，设置一些障碍，限制代表个人活动的空间，实际上不让有的地方设立正在试行的代表个人的工作室，不让你个人去监督、个人去串联，而只限于由办公室集体或代表小组集体去组织，这可能是为了便于掌握、控制。中央党校教授杜光认为，《代表法》修改方案是个巨大的倒退，应该改的没有改，应该删的没有删，不应该加的却加了。现在政治体制改革的关键是如何加强各个方面的监督职能，包括人民代表和人民代表大会在内，加强对无法无天、没有监督、没有制约的政治权力的监督和制约，而靠人民代表大会看起来是非常困难，因为连这么一点点有限的监督权力和职能都要加以限制、加以束缚。清华大学法学院副教授程洁认为，目前存在一种趋势，就是人大代表逐渐成为一个特权阶层，而不是民意代表。此次《代表法》修改之中，似乎强化了这样一种趋势，选举产生的代表以集体活动为基本形式、以对组织负责为主要原则，很容易脱离选民、成为特权阶层。自由撰稿人秋风认为，这是一种倒退，“它们毫不掩饰地表现出了反民主的倾向，它试图阻止各级人大和人大代表已经进行的强化人大民主性的尝试，并为未来的创新设置红线”。

　　这样的声音还有很多，大家对于国家通过立法扼杀地方民主的有益试验都感到痛心疾首。代表设立工作室联系选民本来天经地义，即使认为现在在全国推行这种做法条件不成熟，也应当对地方试点予以包容甚至支持，因为这些试验都有可能成为将来民主改革的标本和经验。如果通过立法设立红线，则这些尝试都将被扼杀于襁褓之中。

　　三，人大代表专职化和个人行动联系选民是改革方向。中国政法大学蔡定剑教授认为，禁止代表专职化是毫无道理的。80年代以前我们的人大是“议行合一”的机构;82年宪法根据历史经验教训，为了发挥人大的作用，使人大常委会向专职化方向发展。现在通过立法方式禁止地方的探索创新，毫无道理。中央党校教授杜光认为，修正草案里增加的“代表不脱离各自的生产和工作岗位”、“闭会期间的活动以集体活动为主”，就是对代表履行职能的非常明显的限制。王占阳认为，规定“代表不脱离各自的生产和工作岗位”显然是要在法律上把人大代表兼职化固定下来，同时完全排除人大代表专职化的可能性。这个条款是根本错误的。人大代表的专职化无疑是必要的，也是我国政治体制改革的一个重要方向。“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”的规定在人大代表的活动范围方面也严重地违反了人民代表大会制及其选举制度。郭道晖认为，限制代表个人活动的空间，实际上不让有的地方设立正在试行的代表个人的工作室，不让你个人去监督、个人去串联，而只限于由办公室集体或代表小组集体去组织，这可能是为了便于掌握、控制。杜光认为修正案用官僚化的集体活动方式去限制代表的活动，实际上是阻碍代表履行密切联系选民和群众的义务，防止代表行使监督政府工作的权利。北京社科院研究员雷弢认为，取消“代表工作室”无疑是一种倒退、甚至是“反动”。忽视代表的权利，流于集体组织的形式主义活动，无法获取真实的选民的意愿。取消“代表工作室”不但打击了代表的积极性，从制度上也是人民代表大会制度改进和完善的挫折。经济学家何伟认为，设专职代表是人大由人治走向法治的一个试点，为将来人大代表制改革取得经验。如果不成功还可以改回去。如果成功可以逐步推广，目前的取消是不明智的，不是改革是倒退。

　　四、应好好利用对代表制度的改革推进政治体制的整体改革。王占阳认为，《代表法》修订草案背后的深层次问题实际是党权与民权的关系问题，党权与民权的关系问题不解决，不仅人大代表专职化，而且人大的一切民主改革，哪怕只是改革的萌芽，也都会被扼杀。盛洪认为建立真正的人大制度，让人大充分代表民意，最终都是为执政党好。因为这能让执政党知道什么是真正的民意，从而使自己不会丧失政治合法性。真正代表民意的政治结构才能使执政党有坚实的执政基础。只有宪政民主才能救执政党。中国青年报作家卢跃刚认为，人大制度在理论和现实中存在严重的脱节，没有落到实处。在现实中存在两种监督的力量：媒体和人大，但是现在媒体的言论自由受到限制、人大的监督权也无法落到实处，权力恣意妄为。因此人大制度是现存制度中最有希望的部分，其存在一套完整的程序、体制，我们需要做的是将其落到实处。蔡霞认为，我们党一直强调执政为民、强调人民当家作主，而且已经有了人民代表大会这么一个制度框架在这儿，我们就要充分利用这个制度，把这个制度本身内在的潜力挖出来，尽力拓开制度空间来推进中国民主政治的发展。要从深化政治体制改革，如何在国家制度层面上推进中国的民主政治建设这个角度考虑代表法的修正问题。秋风认为，如果我们想从现有的体制平稳地过渡到民主制度，让民主逐渐地增长，人大就是一个最恰当的载体。我们应该珍惜这么一个载体，按照现在宪法的规定，可以把人大逐渐改造成、变成制度转轨的“扳道机”。通过对人大的改造，可以逐渐把中国由一个专政的制度，转型到一个宪政的、民主的制度。雷弢表示人大制度是既已存在的制度化的民主方式，而不是现在的“网络问政“等非制度化新形式诉求，对其改革一定要慎重。杜光认为《代表法》的修改牵涉到整个国家的领导机构、权力机构，而不是一个具体问题。修订《代表法》，指导思想上应以加强人大代表的监督职能为目标。人大代表是否能够履行监督政府工作的职责，关系到社会是否能够健康发展。加强监督意味着社会的进步，消除监督则将导致社会的进一步混乱和溃败。中国政法大学副教授王建勋表示，要推进民主，应先扩大自由。首先保证人大代表的言论自由，然后扩及整个公民。而我们的制度设计使得人大代表的言论自由都保证不了，人大代表的兼职化和人数庞大使得人大代表的言论权在事实上被剥夺了。如此等等。

　　当然，也有对此修改表示理解的声音。中国政法大学教授焦宏昌认为，代表法修正案有倒退的地方、也有前进的地方，他并不赞成完全否定的说法。例如修正草案中规定“代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动，不得利用执行代表职务牟取个人利益。(第二十六条)”是有着积极意义的。中央财经大学教授蒋劲松表示，《代表法》修改有一些是必要的，比如“代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用”，是大家期盼已久的，也是值得肯定的。代表履行闭会期间的职责，是《宪法》和《选举法》规定的，应当由财政支持设立工作室。

　　修订一部法律受到宪政和法律专家如此尖锐的质疑和批评意味着什么?

　　难道所立之法是闭门造车之作，没有吸收这些法律专家参与?又是不是仅仅意味着批评者不满这次修订在立法技术上的落后，和改革方向上的倒退?前者有可能，后者我看不尽然。让我们看看去年进行选举法修改。从重要性来说，选举法应更甚于代表法，而上次选举法的修改在立法技术方面确实是有若干进步的，这一点连最激进的批评者也是同意的。但改进的选举法修改是否就获得了一片赞扬呢?没有。北京大学人大与议会研究中心主任张千帆教授表示，单单修改选举法条文只是更好地保障公民行使选举权的必要条件，而非充分条件。公民的选举权保障问题，不是《选举法》本身的问题，而是公民法定权利如何落实的问题。请注意，他并没有对立法进步表示出任何乐观，而是担心其落实问题。选举法修改“城乡同权”一条被认为在理念和技术上都有巨大进步，上海市人大法制工作委员会原主任沈国明表示，《选举法》修正案实质性的修改就一条：城乡同权，但是，不要对此寄予很高的期望，不要以为仅仅通过这样一种条文的修改，就会使农村代表的比例大大增加。西南政法大学中国法治发展研究中心主任张培田教授表示，选举法的小修小补能不能达到国民选举权实现的理想目标，老百姓都有定见。张培田以为，小修小补根本改变不了选举现实里顽疾肆掠的问题，对小修小补的期望值不能太高。对小修小补的炒作更要有科学理性思辨的认识。四川大学人权法律研究中心主任周伟教授更是直言不讳：“公民选举权的进一步落实，仅仅依靠修改《选举法》是难以实现的，需要社会民主的实质性进步，需要我们在政治层面有更大胆的变化，需要我们国家制度的其他部分做出相应的改良。否则，它不可能走得太远，而且走得越远可能越不科学”。

　　这就奇怪了!当国家积极想在制度层面进行完善，批评者会说：“立法技术和制度上是有了一些进步，但这只是小修小补，我们怀疑它的实际效果”。当国家通过立法对民间一些有益的尝试进行关闭，批评者会更愤怒地说：“这是一种倒退”!改进或不改进都不讨好，原因何在，到底要不要改进?笔者认为，批评者批评前进的法律小修小补，不是真的讨厌法制的渐进性完善;批评者批评倒退的法律开历史的倒车，也不真就相信不开这趟倒车，历史就能前进多少。换句话说，即使这次代表法的修订较充分地吸收了法律专家的意见，也对民间一些有益的实验予以了包容甚至予以了立法上的支持，我们还是能听到批评声音说：这种小修小补无济于事，不能解决我国政治体制构架里的深层次矛盾。原来他们喜欢和讨厌的不是某些细枝末节问题上的“进步”和“倒退”，他们讨厌的是一种改革态度上的“黏糊主义”，讨厌大家在这种“黏糊主义”里面白费口舌，延误时机。批评者希望看到的是明确的改革态度和实质性的改革措施，没有方向没有目标的感觉令他们心灰意冷。实际上，每一次批评都寄托着一种推进民主法治整体改革的美好诉求。

　　再回头听听体制内的立法专家针对修改代表法民间意见的发言。全国人大内司委副主任委员陈斯喜针对人们质疑这次修改代表法是对各个地方一些创新做法的否定时，回答说：“我认为从党的十一届三中全会以来，我们国家的改革一直包括经济体制、政治体制改革两个方面。首先是从政治体制改革开始，而且正因为有了政治体制改革，才使经济体制改革得以开展。如果没有政治体制改革，就不可能有经济体制改革。改革必然会有创新，但是任何改革和创新都是我们社会主义制度的一个自我完善，不是推倒重来。这次代表法修改应该说是认真研究了近些年来一些地方在代表工作上的探索和创新，把其中一些比较成熟的做法上升为法律，比如组织代表开展专题调研，邀请代表参加常委会组织的执法检查，开展代表履职培训等等，这些都是近几年探索出来的新做法，这次都被吸收到代表法修改中“。全国人大常委会法工委国家法室主任许安标认为，代表法的效果很好：第一，提高了代表工作的地位。各级人大把代表工作作为人大工作的基础，把充分发挥代表作用作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。第二，促进了代表工作的制度化，并在实践中不断创新发展。第三，代表依法履职的保障不断加强。第四，增强了代表依法履职的责任感和使命感。应该说，代表法贯彻实施的成效是非常显著的。因此我们说代表法总体上也是适应代表履职和代表工作需要的。

　　可以看出，上述专家对民间的批评意见是注意到的，但是他们的回应仍旧操着老掉牙的陈词滥调，连他们自己也未必相信地高谈阔论着。批评的意见火药味十足，或有些偏激，但其基础不失理性和冷静，所言有物有理有据;而官方的回应则可视为漠然!针对这些批评根本不做有逻辑、讲事实的反驳，而仅仅是宣示态度。激烈的枪声打在真空里，连声响都没有。这种不交锋不合作的态度是危险的。不交锋则真理无法辨明，不合作则改革将失去最鲜活的智力和理论源泉。

　　我想可能正是官方不明确的改革方向和态度，加之不交锋不合作的策略，使批评人士感到民主法治改革话题的无力和无聊。这种心态导致关心民主法治进步的人逐步失去耐心，对官方的态度从拒绝合作，到疏远、到抵制，进而到尖刻的批评。最后演变成一方修建城堡，在里面闭门造车;另一方则抓住一切机会宣泄对民主法治现状的不满。我不知道这种状态对谁有益?为什么不能敞开胸怀，一起商讨这个国家更稳定、更民主、更自由、更富足的将来?