美国为何在70年代将钓鱼岛“施政权”给日本？(2)_

二、美国归还冲绳与中日钓鱼岛争端

1969年1月，尼克松执政，美国面临的国际和国内形势已相当严峻。美军深陷越南战争泥潭，大大消耗了美国的实力，迫使尼克松对美国的全球战略做出巨大修改。1969年7月，尼克松在关岛发表了著名的“关岛演说”（即所谓尼克松主义），正式明确美国将集中力量在欧洲和中东地区对付苏联，而要在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。⑩由于要在亚洲实行战略收缩，美国更需要日本在亚洲发挥更大的作用并在日美安全体制中承担主要的角色。因此，尼克松上台后第一个行动，就是宣布他要成立一个委员会来专门研究将冲绳归还日本的问题。1969年11月，尼克松同访美的日本首相佐藤就日美安全条约期满问题和归还冲绳问题举行了会谈，并于11月22日发表日美联合声明。声明约定，美国将在不损害日美安全条约和日本政府政策的前提下将冲绳交还给日本。

在美国与日本交涉冲绳的前后，1968年10月，联合国亚洲及远东经济委员会（ECAFE）对东海海域进行了海底资源调查，认为钓鱼岛可能储藏着巨大的海底油田。日本立即对这个地区表现出浓厚的“兴趣”，并单方面采取了行动。1970年8月31日，在美国监督下的琉球政府立法院起草了《关于申请尖阁列岛领土防卫的决定》。这是在钓鱼群岛主权斗争中，日本方面首次公开主张对该群岛拥有主权。在立法院决议的影响下，琉球政府于同年9月10日发表了《关于尖阁列岛主权及大陆架资源开发权的主张》的声明，进而在17日又发表了《关于尖阁列岛主权》的声明。琉球政府在第二个声明中系统阐述了主张对这个列岛拥有主权的根据。该声明首先讲到，根据1953年12月25日发布的琉球列岛美国政府第27号布告，“尖阁列岛”被包括在美国政府及琉球政府的管辖区域内。（11）中日两国关于钓鱼岛主权归属的纷争由此肇端。

1971年6月17日，经过近两年的艰苦谈判，日、美签署归还冲绳协议（《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》）。归还冲绳协议的签字仪式分别在东京和华盛顿举行。协议由前言和九项条款组成，其内容之一为，自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。（12）美国以日本拥有“施政权”为由，把联合国交付美国托管之琉球行政权交予日本管理。同时，美国还错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛管辖区域内。这说明，美国在归还冲绳时实际上默认了1953年美国琉球民政府发布的第27号令——“琉球列岛地理界线”所规定的“施政”范围。

美国与日本在所谓归还冲绳的协议中把中国领土钓鱼岛等岛屿划在“归还”范围内，这是对中国主权的侵犯。1971年12月30日，中华人民共和国外交部发表声明指出，钓鱼岛等岛屿是中国台湾的附属岛屿，而不属于琉球也就是现在所称的冲绳，美国政府片面宣布对这些岛屿拥有所谓“施政权”，这本身就是非法的。（13）美国将中国领土钓鱼岛的“施政权”作为冲绳的一部分“归还”日本对中日钓鱼岛问题产生了恶劣的影响。日本政府据此主张该岛属于冲绳县的一部分，并将钓鱼岛及其周围海域划入日本自卫队的“防空识别圈”内。于是，日本强占中国钓鱼岛的扩张主义行径变本加厉，中日关系中的钓鱼岛问题便由此引发出来。应当指出，美日之间的所谓协议是非法的、无效的。因为钓鱼岛主权归属问题是中、日之间的问题，没有中国的参与和同意，日本与任何第三方就此问题所作的安排都是无效的，并对中国没有约束力。

针对日本侵占钓鱼岛的非法行径，1970年9月10日，美国国务院发表偏袒日本的声明：“依据对日和约，美国对‘南西诸岛’有行政权……约中所用之名词含有包括尖阁群岛当作一部分管理之意，但认为对琉球之剩余主权仍属日本。由于1969年11月关于此等岛屿主权之不同主张，我方认为应由涉及争执的国家解决之。”（14）同日，美国国务院发言人麦劳夫斯基在针对钓鱼岛所有权的答辩中指出：“根据《对日和约》，美国对‘西南诸岛’拥有施政权。西南诸岛包括‘尖阁诸岛’。根据该条约，美国政府认为对作为琉球列岛一部分的‘尖阁诸岛’拥有施政权，这意味着日本拥有对琉球列岛的潜在主权。美国政府决定于1972年将琉球列岛的主权归还日本。至于‘尖阁列岛’，美国则将把它的施政权归还给日本，但美国认为，施政权和主权是两回事。如果在主权问题上产生分歧，应由当事者协商解决。”（15）可见，美国自己也承认，施政权不等于主权，美国政府把钓鱼岛的施政权归还给日本，并不等于日本拥有对钓鱼岛的主权。

美国将钓鱼岛的“施政权”私下擅自交给日本，这一无视中国主权的行为激起中国政府和全球华人的极大愤慨。1971年12月31日，中国政府发表声明指出，坚决反对日美勾结将中国领土钓鱼岛列入“归还区域”，指出这是完全非法的。（16）从1971年元月起，首先是美国华人留学生集合2500多人，在联合国总部前举行“保钓”示威，并迅速波及全球各地，形成了波澜壮阔的全球华人“保钓运动”。在此情况下，美国政府不得不于1971年10月表示：“美国认为，把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其它要求者的权利……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”（17）美国东亚及太平洋事务法律顾问执行助理罗伯特。斯塔尔也明确表示，美国“把从日本取得的对该群岛的管辖权交还日本，决不会造成对任何潜在的领土主张的歧视”，“对群岛的任何冲突性的要求，需要牵涉此问题的各方谈判共同解决”。（18）

三、冷战结束以来美国在钓鱼岛问题上立场的新变化

冷战结束后，克林顿政府在钓鱼岛问题上基本保持20世纪70年代初期美国国务院所声明的“中立”姿态，一直坚持美日安保条约的范围不包括钓鱼岛。1996年9月11日，美国政府发言人伯恩斯发表声明：“美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼列岛的主权主张。”（19）同年，美国政府的驻日大使蒙戴尔在接受美国媒体采访时表示，“在日美安全条约中没有强制美军介入钓鱼岛纠纷”。10月30日他仍表示：“日美安全保障条约不适用于尖阁群岛”。（20）而“美国的上述立场也对日本防卫厅和自卫队的立场产生冲击”。（21）