县政府败诉之后

    10年前，陈琼帮和家人应当地政府的邀请，投入300多万元在棋子湾开发旅游业，但10年时间里，他真正用于旅游开发的精力并不多，而是陷入了一场又一场的官司之中。和他打官司的不是别人，正是当时邀请他投资的当地政府。

    尽管他打赢了官司，当地政府的违法行政行为被海南省高级人民法院撤销，但他在棋子湾的旅游开发却被搁置至今。陈琼帮更没想到，当地国土资源局还称他违法占地。也就是说，在开发棋子湾旅游10年后，他变成了“非法商人”。

    受地方政府邀请开发棋子湾

    位于昌江县古昌化城北部的棋子湾，海湾水面平静，海水清澈见底，沙滩洁白如银；海岸奇峰林立，怪石嶙峋，林木苍翠，山花烂漫。除了景色奇美，棋子湾还流传着许多美丽神奇的传说。历代名人，从苏东坡到郭沫若，都曾被它美丽神奇的景色所吸引，并留下了脍炙人口的故事。从1992年开始，当地政府就想开发这片美丽的海湾，但多次招商均无人问津。

    2001年年初，家乡就在棋子湾畔的陈琼帮回乡探亲。他和几个兄弟通过对棋子湾地理位置的分析，认为从地缘经济学的角度看，从棋子湾到海口或三亚，都是两小时左右的车程，距离上适合城市到乡村旅游度假，有开发价值。同时，他们感到开发棋子湾可以带动海南西部的旅游业，带动昌化乃至昌江县的经济发展。他们认为，作为从昌化走出去的商人，为家乡经济开发做贡献是责无旁贷的，决定着手开发棋子湾。

    2001年5月31日，陈琼帮和几个兄弟成立了昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司（以下简称“琼昌公司”），经昌江县政府同意，与昌化镇政府就棋子湾旅游区前期开发有关事宜达成了协议。

    《协议书》约定，在棋子湾整体规划出来前，由琼昌公司先期进入开发棋子湾景点。镇政府同意按照昌江县土地利用总体规划和昌江县旅游总体规划，在棋子湾的旅游建设用地范围内划出50亩土地，使用时间50年，给琼昌公司作为招商引资旅游开发用地，建设旅游服务设施。在协议签订后不到一年的时间里，琼昌公司陆续投资近300万元在景区内修建了木板路、休息亭、快餐厅等旅游设施，开发了帐篷住宿、垂钓、烧烤等娱乐项目。

    与此同时，琼昌公司对协议约定的50亩土地，依法办理用地审批手续。昌江县政府相关部门在2001年7月前后，先后做出了《关于昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司建设棋子湾旅游项目的批复》、《建设项目环境影响评估》、《关于棋子湾旅游休闲度假区试业门票价格的批复》等，并绘制了50亩土地红线图，颁发了《建设用地规划许可证》，批准为琼昌公司办理规划用地使用手续。

    一纸会议纪要中止开发合同

    在搞好开发的同时，琼昌公司一方面注重环境的保护，实行零污染开发；一方面投入资金进行宣传，还建立了棋子湾网站，将棋子湾旅游推向全国。海南省委省政府的一些领导人相继视察棋子湾，负责海南旅游整体规划的世界旅游组织专家也对棋子湾当时的开发建设给予肯定。

    陈琼帮相信，按照这一势头发展下去，过不了多久，棋子湾就会成为海南西部的一个重要旅游景点。

    但这种发展势头到了2003年2月戛然而止。当年2月18日，昌化镇政府给琼昌公司发来了一纸《通知》，要求解除他们此前与琼昌公司签订的开发棋子湾的协议书，琼昌公司立即停止经营活动，并限期撤出该旅游区。

    据中国青年报记者调查，发生变故的原因是当年2月11日昌江县政府开了县长办公会议。该会议纪要承认琼昌公司对棋子湾旅游景区的前期宣传、开发工作“功不可没”，“对此给予充分的肯定和感谢”，但同时决定，在棋子湾旅游总体规划未形成之前，委派昌化镇政府对棋子湾景区进行管理，琼昌公司应中止经营活动，也不得在媒体上对棋子湾进行广告宣传。当年4月，昌化镇政府连续两次组织有关人员对琼昌公司投资建设的旅游设施进行拆除。

    官司赢了，地却没了

    为了维护自己的合法权益，2003年9月，琼昌公司一纸诉状将昌江县政府和昌化镇政府诉至法院，请求法院依法撤销昌江县政府《关于棋子湾旅游区开发建设有关问题的通知》、《县长办公会议纪要》、昌化镇政府《关于琼昌公司撤出棋子湾的通知》。2005年4月，海南省高级人民法院作出终审判决称，昌江两级政府作出的4个具体行政行为，单方解除其与琼昌公司的行政合同，没有法律依据，属违法行政，应予撤销。

    2005年6月，琼昌公司向昌江两级政府提出行政赔偿申请，但未得到答复。同年8月，琼昌公司又向法院提起行政赔偿诉讼，要求赔偿损失142.9万元。2006年9月，该案经海南省第一中级人民法院和海南省高级人民法院两级法院审理后终于有了结果。法院认为，琼昌公司的损失与两被告的违法行政有直接的因果关系，依法应予赔偿，判令昌江两级政府赔偿琼昌公司73.03万元。

    法院认为，政府作为公共权力的主体，在一定条件下，也必须就自己的违约行为承担民事责任。

    2008年8月，琼昌公司终于拿到了昌江两级政府的赔偿款。但当地政府没有发文恢复琼昌公司开发棋子湾的相关手续，这使得琼昌公司无法配合省政府对棋子湾的整体规划进行开发，也无法办理约定的50亩土地的使用权证。

    2010年2月，琼昌公司再次向昌江县国土环境资源局（以下简称“国土局”）申请办理土地使用权证，等来的却是一张《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》的内容大致为：责令退还非法占用的土地，没收非法占用土地上的建筑物及其他设施，并处以3613元的处罚。

    开发10年竟成非法？

    昌江县国土局称，“因该宗土地（即琼昌公司所用50亩土地——记者注）用途属于农用地，琼昌公司取得该宗土地的使用权必须办理农用地转用征收及供地审批手续。经核查，琼昌公司至今尚未办理该宗地相关用地审批手续”。根据相关法规，昌江县、昌化镇两级政府“直接把该地块出让给申请人（琼昌公司）使用，出让主体不合法，出让程序违法，属越权审批行为”，“琼昌公司已构成非法占地行为”。

    昌江县国土环境资源监察大队在出具的《土地案件调查报告》中，将该宗非法占地案件列为历年隐漏案件。但对该宗地的归属问题及性质上，却与此前的说法不同，称“该宗地属昌化林场，符合土地总体规划”。

    那么，既然认为琼昌公司非法占地，政府部门为什么竟然默许其存在10年之久才予以查处呢？

    昌江县国土局局长孙玉娥在接受中国青年报记者采访时承认，这中间有“政府管理不严，监管不到位”的因素。

    但陈琼帮认为，昌江县国土局的这种说法荒唐至极。明明是政府部门单方面毁约，致使公司办理不了土地使用证书，却将责任推到了企业的头上；签订合同的时间明明是2001年5月30日，是在新修订《中华人民共和国土地管理法》实施之前，却偏偏说在实施之后（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正——记者注）。他认为，这是昌江两级政府在前次强行毁约败诉后，再次变相毁约。

    中国青年报记者就琼昌公司与昌江县的纠纷问题向昌江县政府主要领导提出采访申请。目前，距记者提交申请已超过3个星期，但昌江县至今未回答采访提纲中“政府败诉后是否在打击报复投资商”等问题。

    日前，琼昌公司已就此向海南省国土环境资源厅提起行政复议，请求撤销昌江县国土局作出的《行政处罚决定书》。9月16日，海南省国土环境资源厅法规处相关负责人表示，该厅将于近日就此案召开听证会。