大部门改革方案完成初稿 将拉开全面改革序幕

大部委制调整时机成熟 可能将减少10个副部长

瞭望：多层原因呼唤政府大部门体制

专家建议部委整合模式：

国土建设部＝区划＋规划＋建设＋国土资源等

大农业部＝农业＋粮食＋林业等

大交通部＝交通＋铁道＋航空＋公路＋水运＋邮政等

以大部门建制为核心的机构改革，即将拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。

据参与内部方案讨论的人士透露，与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。即对“三权”进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。

接受记者采访的多数专家认为，大部门制具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。

破解“政出多门”

何谓“大部制”？国家行政学院教授汪玉凯给出了一个定义：就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理。

“大部制是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”汪玉凯表示。

尽管“大部制”方案内容尚不得而知，但多数专家分析，如何构建“大部制”的基本原则已在“十一五”规划有所体现：即“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。

从国际社会经验看，“大部制”能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。目前这一现象在我国正显得十分突出。

首先表现在经济和社会管理领域中。如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准。

其次，对于关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品、安全、药品等监管领域，职能交叉的状况更为严重。如食品质检就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。

实际上，近年不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，谁都不负责。

“权责不明，导致问责无门。”曾参与新一轮行政管理体制改革的专家、国家行政学院公共行政教研室主任竹立家指出。

职能交叉导致的另一个后果是行政成本高，效率低下。

国家行政管理学院副教授李军鹏给出了一个具体数据：我国行政成本过高主要体现在行政管理费用过快增长。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，占GDP的3.59%。

这一数额超过国际水平。目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%左右，高收入国家为9.5%左右。

而“大部制”正被视为通过改变政府部门组织形态消除上述弊端的良方。

重构政府权力

有参与方案讨论的相关人士向记者透露，实行“大部制”不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对“三权”进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。

“这也是我国大部建制和其他国家不一样的地方，它暗含了更多政府权力规制、重构的内容。”该人士称。

根据市场经济发达国家的经验，政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。实际上，这一理念在长期研究我国政府改革的专家那里也已达成共识。

“简单地把机构合到一起，这种大部门制不是一个真正的大部门制。”迟福林表示，决策、执行不分，大大强化了部门利益。如有的部委本应成为一个决策部门，但相当多的精力却放到执行层面。

“有些经济部门又管规划、审批，又管执行，并且自行监督，导致权力滥用。” 广东经济体制改革研究会会长黄挺也表示。

“三权”以何种方式铺开，专家们提出了相关建议。

在汪玉凯看来，有两种模式，一是在部与部之间，分立这三种权力，二是在一个大部制内部，分设不同机构分别行使决策权、执行权、监督权。

黄挺表示，可以把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。

竹立家则认为，实行大部制，厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。

调整展望

以今年政府换届为契机，专家们更看好启动局部机构整合、调整的可能性。

从公开资料看，我国现在国务院组成部门有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。

但市场经济发达的国家，政府组成部门一般没有这么多。比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个等。

“每个国家具体政府机构设立要根据本国经济、文化、社会情况而定。”竹称。

而中国人民大学教授毛寿龙在相关课题中更是提出了具体调整数据：改革之后，国务院组成部门为24个，较以前减少4个组成部门；国家院直属机构组成数量为11个，从18个减少7个。国家部委管理的国家局由10个增加到11个。当然，此建言目前为学者意见。

“无论大部制如何调整现有政府机构，政府职能转变是一个关键指标。”竹称，即政府的职能是承担公共服务，而不是管理微观经济建设。  

新一轮大部门制改革序幕渐启

本报记者 滕晓萌 北京报道

“大部制”改革一经提出，就引起各方关注，除了希望政府降低成本、提高效率的现实考量外，外界更关心的，是这个词语背后的改革全局。

“我认为，以大部门制为重点的行政体制改革，将拉开新一轮全面改革的序幕。”2月15日，中国经济体制改革研究会副会长、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林接受本报记者专访时表示，对行政体制改革总体方案的出台充满期待。

几个基本判断

《21世纪》：如何深化改革、促进政府职能转变的层面来认识本轮机构调整，这究竟是一次技术性的管理改革，还是有可能取得更高层面的突破？

迟福林：我认为要认清大部门制的意义，必须要有几个基本的判断。

首先，改革三十年来，中国改革已经进入了一个历史新时期，无论是经济总量、发展水平、消费、工业化程度，都已经跃上了一个新台阶；与此同时，初步建立了市场经济体制；社会也初步完成了转型，进入一个新的转型时期。目前人们最关心的就是下一步怎么改的问题。

其次，十七大提出了经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局。上个世纪80年代，我们进行全面改革的突破口，就是党政分开。而现在来看，新一轮全面改革的突破口应该是以大部委制为重点的行政体制改革。这是一个改革的策略选择，也是一个比较有效的选择。

《21世纪》：这是大部门制与以前历次机构改革非常不同的一个地方？

迟福林：大部门制与此前5次机构调整相比，有很大的不同，也是我的第三个基本判断，这样的不同体现在几个方面。

第一，这是经济增长方式转变的现实需求。现在的政府部门占有、配置资源的模式，包括相关垄断部门的改革，如果不改革，经济增长方式的转变将遇到很大的困难。

第二，在新时期有新的矛盾，我们的目标已经从追求总量，转向经济社会协调发展。政府提供的公共服务就非常重要。因此行政体制改革的核心问题还是政府职能的根本转变。

第三，政府自身也有改革的迫切需要，目前中国行政机构的主要矛盾已经不是提高效率这么简单，而是迫切要求完善公共治理结构。首先，要在公共财政、公共服务方面，加大社会参与度，这也是社会自身建设的需求；其次，决策、执行、监督的权力适当分离、相互统一，而不是单个政府部门继续同时拥有决策权、执行权和监督权；另外，目前机制性、体制性腐败问题比较突出，社会反响强烈，与行政成本加大有很大的关系。

从这三个基本判断可以得出，必须站在历史新时期的高度来看待大部门制为重点的行政体制改革，这将成为新时期全面改革的关键和重点。

摆脱阻力

《21世纪》：目前行政体制改革的阻力主要来自哪里？

迟福林：一个是传统观念，一个是现行既得利益。但是如果站在历史战略的高度，我们就必须下很大的决心推动改革，而不应该纠缠于其中的一些非常具体的问题。

《21世纪》：但是具体操作中，肯定会面临各种阻力和挑战，操作中应该注意哪些原则？

迟福林：从操作层面讲，首先要把握经济发展方式适应现实需求的原则。经济发展方式走到了新的阶段，一些改革已经是大势所趋，比如大能源、大环境、大交通，在这些问题上，改革的推动必须要摆脱具体问题的束缚。

其次，行政体制改革应该按照完善公共治理结构的原则进行，实行决策、执行、监督的适当分离。现在这三种角色不分带来了很多矛盾，现在宏观经济和其他一些改革难以推进，从大的层面上来说，更多不是执行的问题，而是政府缺乏能够负责任的决策主体，卫生、教育体制改革都涉及多个部门，同时一些原有的决策部门却降低到只拥有执行职能，这就会产生很大的矛盾。而且监督权与决策、执行不分，也是机制性腐败的一个重要原因。

第三，行政体制改革应该结合新阶段政府职能转变，中央政府首先应该明确基本事权，否则大部门制很难推进。

第四，行政体制改革应该逐步推进。有一些问题可能是大势所趋，但现阶段未必很成熟。因此可以看到，这次行政体制改革和以往相比有一个非常大的不同：这次改革有一个总体设计方案。我觉得我们现在的关注重点不应该放在当下哪几个“大部委”面临改革，而应该更多关注行政体制改革总体方案的出台，这份方案将透露出下一步全面改革的信息。来源：21世纪经济报道