重构领导干部及其“身边人”行为规范

学者：重构领导干部及其“身边人”行为规范
———从内蒙古赤峰市原市委副书记、市长徐国元夫妇受贿等共同腐败案说起
2009年08月25日10:11   来源：《检察日报》
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研究自上世纪八九十年代以来，特别是本世纪以来我国发生的腐败大案要案，我们会发现一个虽非规律性，但亦非偶然性的现象:一些领导干部因腐败问题被查，随后牵扯出其配偶、子女、秘书、司机等一个共同作案或分别作案的腐败群体;或者领导干部的配偶、子女、秘书或司机等“身边人”因违法乱纪问题被查，随后牵扯出该领导干部本身的腐败问题。这样的现象有相当的普遍性，如河北省委原书记程维高与其两任秘书吴庆五、李真的腐败案，上海市委原书记陈良宇与其秘书秦裕及家人的腐败案，国家药监总局原局长郑筱萸与其两任秘书郝和平、曹文庄的腐败案以及刚刚判决的内蒙古自治区赤峰市原市委副书记、市长徐国元与其妻共同受贿案等。这些案件的涉案领导干部在腐败过程中均与其“身边人”形成了腐败共同体。这些腐败共同体有的是由涉案领导干部在腐败过程中将“身边人”带下水所形成的，有的则是由涉案领导干部“身边人”在违法乱纪过程中将领导干部拖下水所形成的。每起案件的情况不同，其原因也各有所异，但是在大多数情况下，这些腐败共同体是领导干部与“身边人”双方长期互动过程的产物。
领导干部与“身边人”共同腐败的危害
领导干部与“身边人”形成腐败共同体，相对于公务员个体的腐败，具有特别重大的危害性。首先，它对整个公务员队伍的腐蚀性更为严重。领导干部与“身边人”形成的腐败共同体对其下属会起非常恶劣的示范作用，上行下效，可能影响一大片，带坏一大批人。其次，它会给纪检监察机关、检察机关查处腐败案件增加难度。由于这种案件的犯罪主体是由腐败的领导干部与其“身边人”构成的共同体，他们因工作关系可对其腐败行为相互遮掩，外人难于发现。即使别人有所察觉，他们也会串通一气，狼狈为奸，订立攻守同盟，给监督机关办案带来很多困难。最后，它对党和政府的形象、对国家公权力的公信力的破坏特别严重。由于这种案子的“窝案”性质，往往牵涉到较多的人，人民群众看到这么多的公职人员卷入贪腐，会严重挫伤他们对公权力的信任，损害他们对党和人民政府的感情。因此，治理腐败，特别需要加大对这种由领导干部与“身边人”形成的腐败共同体的治理力度。
规范领导干部及其“身边人”行为的立法实践
在我们当前亟须进行的各项廉政建设工程中，如何根治这种恶劣的腐败现象，无疑应列入相应工程的重大项目。事实上，自上世纪90年代以来，党和国家已经开始关注并着手治理这种腐败现象，中央和各地均采取了一定措施，制定了一定制度，乃至通过立法，规范领导干部及其“身边人”行为，试图尽可能防止他们腐败，既防止他们各自腐败，更防止他们结成腐败共同体共同腐败。
如1997年，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，明确禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(七)》，明确规定国家工作人员的近亲属和其他与国家工作人员关系密切的人可构成受贿罪，通过刑罚惩治领导干部“身边人”的腐败犯罪行为。全国各个地方近年来也陆续制定发布了一系列规范领导干部“身边人”行为的党纪、政纪规范，如安徽省发布了《关于加强对领导干部身边工作人员管理监督的暂行规定》，对领导干部“身边人”规定了十七个“不准”，如不准借领导机关、领导干部的名义为自己和亲友办私事、谋私利，不准插手人事问题，为跑官要官者提供方便或为自己要官，不准插手任何形式的经营活动，特别是不准插手工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等。江西省南康市则专门制定了《领导干部秘书、司机工作人员“十不准“规定》，对领导干部秘书、司机等“身边人”的行为划出了明确的“禁区”，如不准接受可能影响公务的宴请，不准接受礼金，不准拉帮结派，不准干预执法、执纪机关执法、执纪等。
从三个方面重构领导干部及其“身边人”行为规范
上述措施、制度和立法，对于规范领导干部及其“身边人”行为，防止其各自单独腐败和结成共同体共同腐败，应该说发挥了一定的作用。但是，其并未能从根本上有效遏制住有腐败倾向的领导干部及其“身边人”的腐败趋势。究其原因，主要是因为这些措施、制度和立法缺乏整体性、系统性和相互协调、相互衔接性。要解决这一问题，我们应对规范领导干部及其“身边人”行为的措施、制度和立法进行宏观审视，并进行整体设计和重构。
其一，就廉政法制的规范对象而言，法律、法规(包括党内法规)应分别对组织人事部门、领导干部本人、领导干部“身边人”三方主体的行为进行全面、系统规范。首先，对于组织人事部门，廉政法制主要应规范其对领导干部“身边人”的配置程序和监督责任，如对领导干部的秘书、司机，不能由领导干部自选，而应由组织人事部门向社会公开选任，领导干部调到别的地方、别的部门任职，其秘书、司机应由组织人事部门重新配置，不能任由领导干部自带原身边秘书、司机。从改革方向上说，如非工作必需，今后应尽可能减少领导干部专职司机，乃至尽可能减少公车。此外，廉政法制不仅应规范组织人事部门对领导干部“身边人”的配置机制，还要健全其对领导干部“身边人”的监督机制。组织人事部门不仅应建立对领导干部“身边人”工作的“绩”和“勤”的考核制度，而且更要建立对他们的“德”和“廉”的严格考核制度。其次，廉政法制对于领导干部本人行为的规范，除了应建立和完善“自律”、“他律”机制外，还应明确规定领导干部对其“身边人”的管理、监督责任。应鼓励领导干部和“身边人”自订“内部约法”，以促进其相互监督和制约。最后，对于领导干部“身边人”，廉政法制除了应规范其外部行为准则外，还应规范其与领导干部的内部关系准则，如不得代领导干部收礼送礼，不得为领导干部家人和其他亲属办私事等。
其二，就廉政法制规范的范围而言，相应法规、制度除了应规范上述三方主体的相互关系及其行为准则外，更应严格规定三方主体特别是领导干部行使国家公权力的行为规则及程序，如公开、透明、接受社会舆论监督等，使之难以有腐败的机会。领导干部腐败，除了其自身和“身边人”品质的原因外，更重要的原因在于我国目前尚缺少对公权力行使的完善的和严格的正当法律程序制约机制，至今没有统一的行政程序法典，没有基本法位阶的政务公开法(《政府信息公开条例》只是行政法规)，没有统一的领导干部家庭财产申报法。根据法治发达国家的经验，只有上述这些规范、制约公权力行使的基本法律健全、完善了，具体规范领导干部及其“身边人”行为的法规、制度才能发挥有效的作用。
其三，就廉政法制规范的责任体系而言，应整体设计政纪责任、党纪责任和刑事责任，使之相互衔接、相互协调和使之发挥系统的制约、调节作用。政纪责任、党纪责任和刑事责任不能相互取代，无论是领导干部，还是其“身边人”，还是对之负有任免、调配和监督之责的组织人事部门，其违法、违纪行为构成了哪种责任(有时可能同时构成两种或多种责任)，即应追究哪种责任。对于廉政的保障来说，完善监督和责任追究机制是极为重要的。行为准则即使制定得再严格、再细密，如果没有有效的监督和责任追究机制，这些准则也只能停留在纸面上。要使制度真正发挥作用，必须建立严格的监督(特别是社会舆论监督)和责任追究机制。(姜明安 作者系北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心主任)