县乡公务员考试录用制度分析：问题及对策

曾小龙
【内容摘要】考试录用制度是国家公务员制度的核心。我国自1993年正式颁布《国家公务员暂行条例》以来，县乡公务员考试录用制度的推行取得了显著进步，但随着实践和形势的发展，这一制度也还存在一些不足和缺陷。文章对县乡公务员考试录用制度存在的主要问题、原因分析及对策做了些理性思考和粗浅探讨，以促进我国县乡公务员考试录用制度的健全和完善。
【关键词】公务员，考试，录用，问题，对策
为政之要，首在择人，更在以制举人。我国自1993年正式颁布《国家公务员暂行条例》，拉开推行国家公务员考试录用的序幕以来，县乡公务员考试录用制度的推行取得了显著进步，初步建构了“凡进必考”的用人机制，实现了人员更新和素质更新的双重功能，提高了政府运转效能，保证了政府组织目标的实现。但随着形势的发展，现行县乡公务员考试录用制度也还存在许多不足和缺陷，需要我们认真研究并加以完善。
一、县乡公务员考试录用制度存在的问题
1、选拔录用对象窄，未打破或彻底打破身份、地域的限制。调查发现，近年来的报考者绝大多数为五大毕业生、原单位效益不好或在原单位不甚如意的人员以及无职无业哪里有考试就往哪跑的“职业考试者”。而更多真正优秀、适合在政府工作的人员由于拥有安定的职业，没有参与进来。其次由于受到客观条件的限制，更多的人才无法进入视野。如占中国人口绝大多数的农民，就被很多省市排斥在招考之外。有些省市规定农民只能报考乡镇的公务员职位。又比如很多县乡机关在招录公务员时，只招录本县生源，不招录他县生源。再比如有些地区不允许中小学教师报考公务员。同时，由于目前县乡公务员工资水平偏低，且具有浓厚的平均主义色彩，这也影响了公务员队伍对社会的吸引力，限制了人才选拔的空间。
2、公务员考试的形式、内容有待规范化、科学化。根据《公务员法》，我国公务员录用考试的内容有公共基础知识、专业知识以及其他适应职务要求的业务素质与工作能力要求。而在目前的县乡公务员录用考试中，考试形式单一，笔试内容“千人一卷”，对岗位专业能力测试不够，这样既不能满足用人单位的实际需求，也不能反映不同职位的特点和专业化要求。同时，在考试中明显存在着“两重两轻”现象，即重公共科目考试，轻专业科目考试，公共科目笔试重知识、轻能力。重公共科目考试而轻专业科目考试主要表现在两个方面：一是相对于公共科目教材的统一性、试卷的规范性、试题种类的多样性方面都有很大的差距，专业科目教材混乱，随意性很大，试卷结构、题型、分值分布、测查点规定等方面均无规范性、科学性的保证。二是一些省份在第一轮考试中只考公共科目，并以公共科目的考试成绩作为进入第二轮考试的依据，而在第二轮考试中，专业科目考试的比重很低，最多只能占到40％左右，这样做的结果使得进入第二轮考试的考生其专业水平和能力往往得不到体现。由于我们的公共科目测试水平较低，高分低能、死记硬背的现象较为严重，这样势必会将一些专业知识与水平较高，而机械记忆力较差的人拒之于门外。
3、面试考官队伍素质不优。目前我国县乡公务员录用考试中面试考官队伍主要由两部分人组成，一是组织人事部门和用人单位的官员，二是党校或行政学院的教师。前者具有较强的业务能力和实际工作经验，但他们缺乏考试经验，不具备运用现代考试技术与方法的能力，对考生素质能力的区分欠佳，很难保证考试的效度，往往使测评结果失真。后者虽具有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，所设计的题目多倾向于理论性，对应用性、操作性的题目缺乏研究和应用。由于面试考官队伍素质不优，理所当然，面试试题的科学性、规范性、可靠性难以保证。面试中的情景模拟、专业技术测定、结构面谈等测试类型中测试题目的选择与程序的测定，测试标准的设计、结构形式与表达形式，面试试题的题型选择、试题的鉴别力及难度测定等都要求有极强的科学性与规范性。而就目前的考试情况来看，上述多方面要求无法贯彻实施。其结果就有可能把那些曾干过相近工作，有一定工作经验但发展潜力不大、创造性缺乏，整体素质差的人提拔上来，而把那些工作经验不足，但通过短期培训就可适应工作，而且整体素质高、发展潜力大的考生排斥在公务员大门之外。再者，由于考官队伍临时拼凑，缺乏专业性、稳固性和亘久性，也就失去了一些职业道德规范和责任感。而且考官队伍均系本级组成，人熟情熟，面试考核难免凭印象、讲人情、看关系，印象分、人情分、关系分自然产生。
4、监督保障机制不健全。目前，我们还没有建立一个较完善的考试监督体系，在考试录用中，监督部门与考录主管部门责权不清，监督部门不了解考录业务，而且其监督范围、监督内容、监督手段不明确，很难与考录部门协调，形同虚设。同时，对如何保障和防止考录过程中不正之风现象的发生，以及保证录用考试的可靠性上，没有详尽立法保障，同时在司法上也没有设置相应的机构来随时监控考试录用的实施。而且对考试方法、内容及程度没有定期进行科学性、客观性的技术测定，以保证考试的信度与效度。
二、县乡公务员考试录用制度存在问题的原因分析
（一）观念因素——对考试录用工作的重要性、科学性和透明性认识不足
由于受封建“官念”思想和计划经济条件下传统的干部人事制度的影响，人们对于公开考试、择优选拔公务员知之不深，对考试录用的重要性认识不足，故而在实践中，存在着很多认识误区：有的认为农民天生就是种田的，“日出而做，日落而息”、“脸朝黄土，背朝天”应是农民生活的真实写照，“素质低，能力差，没文化”应是农民的代名词，对于农民报考公务员认为是“癞蛤蟆想吃天鹅肉”——尽想美事，因而在制定公务员考试录用规则时，有意无意地将农民排斥在外；有的对公务员考试录用的公开性、透明性认识不足，认为考试无非是走走过场，是一种形式主义，对某一职位应录用谁，不录用谁，其实早已“内定”，报考者对其真实性持怀疑态度，因此，报考不踊跃；同时，用人单位对人事部门制定的整套录用考试程序不满，抱怨人事部门太死板，觉得搞那么多程序、规范是多余的。此外，用人单位的人治思想根深蒂固，对考试有抵触情绪。认为我用人我自己出钱、出力、组织考试，所以在出题、确定面试考官、制定考试程序和最后录用等问题上不希望人事部门干涉，否则，你人事部门自己去组织考录。而组织人事部门认为，选人用人是自己份内之事，是自己的权力和职责，故对公务员考试录用工作大包大揽，甚至越俎代庖，突出表现在面试考官队伍的组成上，几乎都是组织人事等部门的领导。如2002年湖南省某县在招录公安民警时，7名面试考官分别为县委分管党群工作的副书记、分管政法工作的副书记、县委政法委书记、县委组织部部长、分管干部工作的副部长、干部组组长、人事局局长。[1]
（二）体制因素——僵化的城乡二元户籍制度
根据《公务员法》的规定，只要具备必备的能力素质和政治素质，符合法定的国家公务员报考资格与录用标准，任何公民都享有报名参加公务员考试的权利，但在实践中，很多地方在公布县乡公务员报考对象和资格条件时，都明确规定“须具有城镇户口”。以户籍身份为前提标准的公务员考试录用“潜规则”事实上剥夺了农业户口公民进入国家公务员队伍的机会，造成一种广泛的“不公平”局面。探究国家公务员报考资格必须为“非农业户口”这一不成文要求的源头，我们看到的是户籍制度和城乡二元分治的阴影。在城乡二元户籍制度下，“农民”不仅是一种职业身份，它还意味着经济身份、政治身份、法律身份和社会身份，户籍制度和藩篱将农民挡在了国家公务员的大门之外。
（三）经济因素——县乡公务员工资整体水平偏低且具有浓厚的平均主义色彩
当代世界的竞争主要是人才的竞争。对于县乡政府机关而言也不例外，政府机关只有拥有高素质的公务员，才可以保证高效率的运行。我国长期以来实行的低工资制度根本不能适应现代市场经济的要求，对高素质人才的吸引远远小于私营企业和外资企业，从而影响政府效率的提高。如湖南省某县2004年在招考县乡公务员时，有一姓段的女孩，笔试、面试、考核等分数综合排名第一，特别是专业成绩和外语成绩很好，但在最后准备录用时，却主动放弃了，而是南下广州到某外资企业担任报关员。究其原因，女孩一语道破：“工资太低了，象我这种初任公务员，现在的月工资（即基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资之和）只有几百元，而我去外资企业干，一个月可拿到4500元，加上其他待遇，月收入超过5000元。”同时，我国现有的工资制度具有浓厚的平均主义色彩，而且是低工资水平上的平均主义。以湖南省某山区县公务员工资为例，该县公务员工资由基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资四项组成，基础工资所有公务员一样，每月230元，工龄工资每年2元，略有差别的就是职务工资和级别工资，但差别不大，甚至有些工龄较长的科员公务员，其职务工资、级别工资与处级公务员相差无几。这从根本上压抑了广大公务员的积极性，不仅未能形成对公务员的激励功能，反而约束了广大公务员的积极性的充分发挥。邓小平同志也曾尖锐地指出“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”[2]
（四）法制因素——县乡公务员考试录用工作技术性配套立法和保障性法制手段滞后
我国公务员考试录用制度的法规体系包括三个层次，第一层次是《国家公务员法》的有关规定；第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则。三个层次都表现为技术性配套立法和保障性法制手段的断层或滞后。具体就我国县乡公务员考录制度而言，便是制度与配套立法存在脱节现象，县乡公务员考试录用中报考、命题、笔试、面试、考核等程序均没有法律文本严格规定其操作规程和保障监督方法。以致出现“有法难依，执法不严，违法难究”，因而报考出现了随意性，命题出现了随意性，考试重知识轻能力，重公共知识轻专业知识，面试内容、方法和程序不规范，考核更是流于形式。同时，监督保障机制不健全，在以往公务员考试录用过程中有些设置了监督环节，但由于监督主体、监督机制、监督内容、监督手段无明确规定，以致出现了“监而不督”，监督不到位的现象。
三、完善县乡公务员考试录用制度的对策
（一）扩大公务员选拔录用视野，彻底打破身份、地域的限制
根据现代竞争理论，公务员考试录用是一种竞争形式，属于政治竞争、有规则竞争。而竞争必须是平等、公正的，这就要求：1、所有社会成员都有参与社会竞争的同等权利。社会不能因为种族、性别、出身、职业、财产等差别而排斥其中的一部分成员，不让其参与社会竞争。只有当每一个社会成员都有权参与时，其竞争才有公平的可能。在我国实现公平竞争的一个障碍是公民身份对竞争的限制。农村户口与城市户口、干部与工人、全民所有制工人与集体所有制工人、正式工与临时工，其身份不同，直接导致竞争权利的不平等，竞争者地位的不平等。因此，不改变这种状况，不废除身份制和地域制，就不可能做到公平竞争，也不可能选拔更多的优秀人才进入公务员队伍。2、竞争规则必须具有公正性。只有规则公正，才有可能实现公平竞争，如果规则不公正，就没有公平竞争可言。“只有当所有人在规则面前都平等时，当竞争的胜负主要不取决于出身、民族、肤色、信仰、性别，而主要取决于自己的才干和努力程度时，人们对竞争的胜负才会认为是公正的，才会认可这样的竞争结果。”[3]因此，在县乡公务员考试录用中，必须扩大选拔录用视野，彻底打破身份地域等的限制，实行公开、公正、公平竞争，吸引更多优秀人才。首先，以《公务员法》的颁布实施为契机，加大对公务员考试录用，尤其是县乡公务员的考试录用制度的程序性、科学性和规范性的宣传贯彻和研究探讨。牢固树立“人力资源是第一资源”“人力资本是第一资本”的观念。自觉服从制度的约束，解放思想，更新观念，摒弃出身、地域、身份的歧视和限制，唯才是举，不拘一格选人才。其次，改革户籍管理制度，打破地区封锁政策，促进人才交流选拔。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，社会流通不断加快，城乡差别逐步缩小。改革户籍管理制度，消除城乡差别，打破地区封锁政策，优化人才资源配置，有利于人才交流和经济交往，有利于中国绝大部分的农民及工人参与到公务员考试录用中来。再次，改革工资制度，稳定和吸引更多优秀人才进入公务员队伍。2003年8月13日中宣部、中组部、人事部在京联合召开纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年座谈会上，中共中央政治局委员、书记处书记、中组部部长贺国强同志强调：“要深化工资改革，稳定吸引人才，要着眼于改革发展稳定和整个国民收入分配体系的大局，逐步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应，具有激励作用、科学规范的职务职级相结合的工资福利制度，鼓励优秀公务员长期为国家服务。”[4]根据我国的情况，借鉴外国的经验，我国公务员的工资水平应实行与企业职工工资水平进行平衡比较的方法，使公务员的工资水平尽快达到与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平地步。同时，合理确定行政机关内部不同职务、不同级别公务员的工资水平，适当扩大最高工资与最低工资之间的倍数，适当扩大不同级别工资之间的平均差距，尽量避免公务员工资低水平平均主义现象。
（二）改革和完善考试方法，努力建立健全规范专业的考试录用制度
根据《国家公务员录用暂行规定》，我国公务员的录用考试采取笔试和面试的方法，笔试合格者参加面试。对于因职位特殊不宜公开招考的，因职位特殊需要专门测量其水平的，因专业特殊难以形成竞争的及录用主管机关规定的其它情况可以采取相应的测试方法或简化考试程序。这是目前对我国公务员录用考试的原则规定。为了真正有效发挥考试在选拔国家公务员方面的重要作用，必须使考试的方法尽可能规范化。
第一，采用现代化的结构性考试方法。公务员录用考试的目的是要选拔出合格的公务员，因而这种考试与以总分作为录取标准的学校招生不同，学校招生一般以非结构性的考试来确定总成绩，以一定的分数作为录取的标准。公务员考试应根据公务员工作的特点采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比率，根据不同的职责尤其是不同的职位要求来确定。但考录到我国县乡公务员考试录用尚处于初创时期，应特别重视笔试部分在总成绩中的比重，以强化考试的客观性和规范性。
第二，建立公务员考试试题库。基于对目前一些地方政府组织考试的试卷分析，各级地方政府组织的公务员考试试卷大部分是组织考试者针对本次考试而请本级学校教师、当地专业人员临时命题，其专业性、规范性、科学性都有待进一步提高，作为公务员考试录用主管单位的人事部门应建立公务员考试试题库，特别是专业科目试题库。可以按照统筹规划，分头开发，成果共享，有偿使用的原则组织有条件的省市共建专业科目考试题库和面试试题库。
（三）建立健全社会监督体系，增强考录工作的透明度
在我国一般大型考试，如高考等都设有社会监督体系，主动邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、公证部门等对考试录用过程进行监督，以避免暗箱操作带来的负面效应。而公务员考录制度自建立以来，只是由人事部门对考录过程进行监督，至于报名、考试、面试、考核等程序，却缺乏社会监督体系的有力监督。对此，我们认为为了增强考录工作的透明度，首先应借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。通过建立一支有力的监督队伍，把专业监督与纪检监察监督、舆论监督、群众监督等有机结合起来，增强考录工作的透明度，实现考录工作的规范有序。其次，明确监督内容。监督的主要内容应包括：1、编制录用计划与职位条件设置是否符合有关法规、政策的规定；2、招考程序是否按规定进行；3、报名及资格审查是否按招考公告的规定进行；4、笔试与面试命题是否符合有关要求，有无泄密问题；5、考场的调协与考试的组织实施是否符合有关规定；6、笔试评卷与面试评分是否合理；7、体检过程中有无弄虚作假行为，体检结果有无失真现象；8、考核是否客观公正；9、录用审批过程中有无舞弊行为；10、考试录用工作人员以及涉及考试录用工作的其他人员是否符合回避的规定等。第三，完善监督方法。1、建立考试录用工作公开制度，接受社会监督。如公开考试录用法规、政策，公开考务工作内容，公开笔试、面试成绩，公布拟录用人员名单及录用结果，公开储存推荐办法等；2、建立录用工作报告制度，接受上级政府人事部门的监督。如：下级政府人事部门在每次录用国家公务员工作前要向上级政府人事部门报告有关情况，录用工作结束后将工作结果向上级汇报，自觉接受指导和监督；政府各用人单位要及时将政府人事部门委托的录用工作准备情况向同级政府人事部门回报，接受政府人事部门的指导和监督。3、建立咨询制度，接受群众监督。政府人事部门要有专人负责解答群众来信来访中有关录用政策、方法、程序等方面的问题，增强录用工作的透明度。4、建立申诉制度，及时查核、处理违章违纪问题。
（四）进一步加强立法工作，完善现行法规，健全法规体系，加大执法力度
虽然我国今年颁布了《公务员法》，但其具体的实施情况还有待在实践中检验，不断修正完善。特别是第二，三层次的法规很不健全，对于考生报名资格的限定，面试环节的构成，在考录过程中的违纪行为所应承担的责任等均缺乏科学而有效的条文，充分暴露出法规建设的薄弱。对此，我国相关的立法部门、人事部门要加快对国外考录法的研究，结合我国的实际情况，继续完善《公务员法》和尽快制定颁布《公务员录用考试程序法》。法律颁布实施后，还必须加大执法力度，在考录过程中贯彻“民主、平等、公开”三大基本原则，充分体现国家的一切权力来自人民，人民是国家的主人，公务员是人民的公仆，受人民的监督和管理。充分体现公民不分性别、种族、出身、党派、家庭背景等，都有平等地参加国家公务员录用考试，在平等的条件下竞争和被择优录用的权利。同时保证公务员的考试、考核成绩、录用等都在报纸、电视台、电台公开报道，保证公务员的一切录用活动都置于有效的监督之下。对考录过程出现的弄虚作假和违规违纪行为给予严厉惩处，使考录工作走上“有法可依，有法必依，执法必严、违法必究”的法制化轨道。
结语
以上所写的是我国县乡公务员考试录用制度实施情况的现状分析，随着公务员制度的深入推行和形势发展，县乡公务员考试录用机制一定会出现一些新情况、新问题、新特点，有待于我们在理论和实践方面不断总结、探索，促进县乡公务员考试录用制度的日臻完善，为国家选拔更多更好的优秀人才，为全面建设小康社会提供人才保障。
[参考文献]
[1] 源自作者对湖南省炎陵县人事局调查资料
[2] 解放思想，实事求是，团结一致向前看[M].邓小平文选9第二卷).北京；人民出版社，1994.
[3] 冯必扬.现代竞争[M].北京：中国发展出版社，1990.
[4] 努力开创公务员队伍建设和制度建设新局面[N].人民日报[N].2003.8；14.
[5] 朱庆芳.公务员考试录用务实[M].北京：中国人民出版社，1996.
[6] 张柏林.中华人民共和国公务员法教程[M].北京：.中国人事出版社，2005.
（作者单位：华南农业大学公共管理学院）