省域高速公路交通应急救援联动机制探讨

【摘要】 在系统分析省域高速公路应急救援组织体系存在问题的基础上，通过广泛调研和系统研究，结合我国国情，提出省域高速公路交通应急救援的组织指挥体系、可靠联动模式、运行机制、联动保障、技术路线等方案与措施。建立了基于领导机构、办事机构、工作机构、专家组4个层次的救援组织指挥体系，构建了高速公路交通应急救援的协调管理的基本机制，设计了对应协调管理基本机制的联动处置流程，并提出建设先进的高速公路交通应急救援调度信息中心的具体内容，为建立高效、稳健的高速公路交通应急救援组织体系与联动机制提供科学依据。该方案与措施有助于统一协调指挥多个救援部门之间的工作，实现救援部门之间的信息共享，确保交通应急救援调度和协调管理工作的顺利实施。
【关键词】 高速公路；应急救援；联动保障；组织机构；运行机制
0 引言
高速公路里程的快速增加，有效地改善了我国公路的结构与效率，但是由于超速和交通管理缺乏力度等原因，交通事故不断出现，特别是重、特大恶性交通事故所占的比例很高。例如：2004年，全国高速公路因交通事故死亡6235人，比2003年上升18.3%，平均每万公里死亡1823人，远远高于二三级公路每万公里死亡水平，呈现出较大幅度上升的趋势。1996年11月发生在沪宁高速公路(江苏段)上的因能见度降低而造成的44辆车相撞，死亡10余人，交通堵塞5个多小时的重大事故；2005年京沪高速公路淮安段3?29氯气泄露事故；2008年1月受大雾影响发生在合徐高速公路肥东段的36起交通事故，累计82辆车相撞、7人死亡、4人受伤、拥堵长达10个多小时；2008年2月发生在在京珠高速耒宜段的导致15人死亡、25人受伤的连续追尾、起火、爆炸交通事故就是典型的例子，且类似事故在全国范围内也时有发生。因此，研究并建立高速公路交通应急救援系统，对降低事故所造成的损失，预防二次事故发生具有重要的现实意义[1]。
近年来，发达国家在交通事故救援体系、救援方案决策及技术等方面的研究较为成熟且得到了广泛应用，已经形成由简单路面交通事故应急救援发展到由多个部门参与的陆上、空中联合协作的立体救援体系[2-3]。我国从第一条高速公路开通运营到现在十几年的时间里，应急救援体系还不完善，已经建立应急救援联动机制的高速公路部门仅有40.4%，并且已有的交通应急救援联动机制还很不完善。
高速公路应急救援联动组织体系和联动机制是交通应急救援的基础，是“以人为本”原则、“安全第一，预防为主”方针在交通安全领域的具体体现。高速公路交通应急救援体系，应该包括：监控中心、交警、消防、医院救护、环卫、特种物品处置等多个部门[4]。如何针对整个高速公路路网，建立应急救援信息平台，实施救援过程的信息化、智能化和一体化，提高应急救援的效率，需要建立应急救援各部门之间的联动机制，确保应急救援过程的顺利进行。
应急救援体系需要适应现代应急救援协调功能的需求背景，因而笔者从应急救援的组织体系，可靠联动模式、运行机制等方面系统分析和深入研讨，提出建立高速公路交通应急救援联动机制的方案和实现的措施。
1 高速公路交通应急救援联动机制的现状分析
1.1 高速公路交通应急救援联动实施的时间进程
高速公路交通应急救援联动实施的时间进程由事件信息采集、事件响应、事件现场管理、事件过程中的交通管理与控制，恢复交通5个过程所组成[5]，如图1所示。

图1 交通应急事件救援过程的时间进程示意图
1)事件信息采集过程。其获取信息渠道为：应急电话(SOS)、“110”报警电话、应急救助和咨询服务电话号码、交警巡逻报告、路政巡逻报告、养护机构报告、部分路段视频监视图像。
2)事件响应过程。事件信息采集完成后，交通指挥调度中心将通知各个应急救援分中心的交警、路政、排障、养护部门，共同赶赴现场处理事件。
3)事件现场管理过程。成立现场指挥组并设在事故现场。组长为事故现场交巡警负责人，副组长为事故现场路政、排障、养护负责人。作为现场第一指挥人，现场指挥组组长到达现场，根据事故严重程度，进行事故处置并协调指挥现场各个救援部门的工作。
4)事件的交通控制和管理过程。指挥调度组负责指挥调度中心的交通控制与管理，与事故现场指挥组保持联系。指挥调度中心发布事故信息，并采取各种控制管理手段。
5)恢复交通过程。恢复交通过程主要由指挥调度中心与交警之间的配合协调加以完成。
1.2 高速公路交通应急救援联动实施的问题分析
根据救援联动实施过程的时间进程，针对目前省域高速公路交通应急救援联动实施的问题进行如下分析：
1)事件信息采集。由于交通检测技术单一等原因，使得应急事件难以自动探测；又由于当事人讲不清楚事件位置，事件地点难以快速确定[6]，路政和交警只能根据大致方向寻找，救援效率低。
2)事件响应过程。救援资源的调度存在体制上的障碍。目前救援资源(广义资源，包括人和物的资源)一般都是按行政区域管辖划分，一旦发生重大交通事故，很难实现基于路网的资源优化调度。
3)事件现场管理过程。调查发现，由于各个救援部门各自为政，现场难以把事故信息及时反馈给指挥调度中心。指挥调度中心也难以将相应的救援决策支持方案下传到各个现场救援部门。
4)事件的交通控制和管理过程。交通指挥调度中心应该是应急救援的信息枢纽，但是由于它直属于道路公司，无权指挥和调度路政和交警等救援单位，只能起到简单的信息传递作用，功能单一。
5)恢复交通过程。指挥调度中心和现场交警等救援部门缺乏快速恢复交通的协调处置预案。
6)缺乏专门统一的应急救援领导机构。应急救援还没有一个专门的机构统一协调指挥多个救援部门之间的工作，管理程序相互独立，形成多头管理[7]。
7)缺乏联动的救援机制引发救援信息孤岛。由于各救援部门之间信息流动主要通过电话传递，事故信息传递手段单一。电话接线员不能准确采集到事故相关的信息，造成救援时间的浪费。又由于交警和路政之间的数据和信息不能共享，对讲机电台频率不统一，形成了各自的信息孤岛。
2 交通应急救援组织指挥体系的构建
为实现省域高速公路突发应急事件的总体应急需求，需要构建集中统一、坚强有力的组织指挥体系与管理机构，做到集中领导、统一指挥，信息畅通、反应快捷，运转高效以及成本优化。笔者提出省域高速公路交通应急救援的组织指挥体系，其体系结构及运行机制如图2所示。

图2 省域高速公路交通应急救援组织指挥体系结构图
根据图2，该体系包括4个层次：领导机构、办事机构、工作机构、专家组。4个层次相应的组织机构、工作职责[8]与相互关系论述如下：
1)领导机构。省域高速公路交通应急救援管理工作由省政府设立的省高速公路应急救援指挥中心负责，统一领导全省高速公路交通应急救援的管理处置工作，即能够统一领导交通运营、调度指挥信息中心、交警、路政、医疗和消防等相关救援单位。
2)办事机构。省高速公路交通应急救援指挥中心下设应急救援管理办公室，作为日常办事机构，其主要职责是：履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，负责接收和办理向指挥中心和上级领导机构报送的应急事项，指导全省高速公路应急救援体系、救援信息平台建设，组织审核专项应急预案，协调重大事件的预防、应急演练、处置、调查评估、信息发布、保障和宣传等工作。
3)工作机构。高速公路交通运营管理公司、交巡警和路政组成联动协调指挥组，直接向省高速公路应急救援指挥中心负责，并对辖区内高速公路交通事故进行交通管制和联动调度。
联动协调指挥组下设指挥调度小组和现场指挥小组。指挥调度小组组长为交通调度中心主任；副组长为公司机关值班经理、路政支队值班领导；组员为调度中心管理员、调度员。
该小组的主要职责是负责各个救援机构及人员的联络、调配、责任分工，综合观察救援形势，作出参考性决策。现场指挥小组组长为现场交巡警负责人，副组长为现场路政、排障、养护负责人，组员为现场所有工作人员。该组的主要职责是按照各个相关专项救援预案的要求，配合各级应急救援机构开展应急救援。
4)专家组。省高速公路应急救援指挥中心聘请有关交通安全与应急救援专家，组成省高速公路应急救援专家库，专家组为交通应急救援系统建设和应急救援过程提供决策建议，必要时参加高速公路突发应急事件的应急处置工作。
3 可靠联动机制的构建
省域高速公路交通应急救援可靠联动机制是在应急救援组织体系设计的基础上，按照应急事件联动实施的时间进程，实现省高速公路应急救援管理办公室、调度中心、交巡警、路政、排障、养护、消防、救护、收费站、服务区等部门在救援过程中，协调有序、各司其职、快捷高效。
3.1 建立高速公路交通应急救援的协调管理机制
在目前多头管理的现实状况下，采用应急救援指挥中心统一领导，交通行政部门、交警与路政的协调管理机制，是最现实的方案。具体体现为：
1)统一领导。由救援指挥中心通过救援调度指挥信息平台，统一指挥各个救援部门，实施救援方案的协调；由交通行政主管部门实施行业管理职能的统一；交通、交警、路政、救护和消防等部门按照统一领导机制和联动处置流程，行使各自工作职能，发生争执上报救援指挥中心统一处理。
2)分级管理。实行统一领导下的分级管理。高速公路管理中存在行政管理与资产经营两大类，应当具有相应的管理范围和权责。
3)政企分开。行政管理职能和企业经营活动需要分开，高速公路管理中的交通监控与应急救援属于政府与企业共有一套系统设备共同实施的管理行为，应当明确分工与责任，促进配合协作。
3.2 设计应急救援协理机制的联动处置流程
高速公路应急救援协调管理机制的联动处置流程是按照救援联动实施的时间进程，明确救援各参与部门之间信息沟通的渠道与机制，保证救援联动处置的高效和快捷。设计其联动处置流程如图3所示。
3.2.1 事件信息采集和通报
建立可靠的信息渠道，以保证事件信息采集源、调度信息中心、响应部门之间信息快速通畅。事故当事人或知情者通过“SOS”直接向调度指挥信息中心求救、拨打“110”报警或“96777”服务电话并转接调度指挥信息中心；调度信息中心通过视频监视设备发现交通事件，以及通过交巡警、路政巡逻过程中发现应急事件。应急事件通过交通调度中心向各个相应部门和社会各界发布具体内容。
3.2.2 事件响应
应急联动参与部门需要第一时间启动各自部门的应急预案，迅速投入到突发交通应急事件的应急处置中。高速公路管理公司迅速成立突发事件处置协调指挥组(指挥调度小组和现场指挥小组)，指挥调度小组负责发布各种调度指令；现场指挥小组赶赴事件现场，负责现场各项救援作业并和调度信息中心的指挥调度小组保持联系。
各救援部门根据各自职责响应调度信息中心指令迅速投入应急救援的处置中。交通巡警大队、路政大队应在接警后立即赶赴现场，到达现场后立即做好安全保障措施并保护现场、疏导交通，对整个事故处理进行现场指挥，同时向调度信息中心反馈事故现场详细情况，并对封闭交通与借道车辆分流、排障、养护等作业提出建议[9]。
排障大队、养护工区应在接警后立即做好出车准备，并按要求即时出动相应的排障、养护力量赶赴现场。必要时排障大队根据实际需要运送锥筒等安全标志到事故现场。收费站、服务区也应做好相应的管制准备。

图3 应急救援协调管理机制的联动处置流程
3.2.3 到达现场实施交通管制[10]
现场指挥小组综合现场具体情况，向调度信息中心反馈事故现场信息，并对封闭交通与借道车辆分流、排障、养护等作业提出建议。调度信息中心在综合现场等其他各方面信息的基础上，制定交通管制方案，并将管制方案下达给现场指挥小组、调度信息中心调度员、收费站、服务区等，并且向应急救援指挥中心以及上级主管部门汇报管制情况。
在特殊情况下(如危险品运输事故)，需要相应的专家提供咨询。当调度信息中心与现场指挥小组发生意见冲突，应通过所建立的联动机制向应急救援指挥中心(救援管理办公室)汇报，并由其实施决策，迅速协调两者的救援工作。
3.2.4 交通调查与实施救援
交警部门现场进行事故调查，路政部门进行损失路产的评估工作。消防和救护部门到达现场后，现场人员应全力支持与配合消防和救护人员实施受害人员抢救。排障大队、养护工区在事故处理过程中，应积极配合交警、路政人员进行现场勘察，确保救援车辆畅通。
3.2.5 排障、养护等相关作业
排障大队、养护工区待勘察结束后迅速开展清障工作，养护工区应在不影响其他部门正常工作的同时，及时清理事故现场。
3.2.6 结束管制与恢复交通
养护、清障作业完成后应将事故处置情况通报调度指挥信息中心。事故现场处理工作全部完成后，交警应将任务完成的信息通报调度指挥信息中心。调度信息中心接到处置完成信息后，恢复交通信息正常发布，并立即将事故的处理结果向救援管理办公室通报。
3.2.7 应急救援总结
应急事件救援处理结束后，各单位提交事故/作业报告，并在最短的时间内以书面形式向省高速公路应急救援管理办公室通报。
3.3 建设先进的交通应急救援调度信息中心
高速公路要充分发挥应急救援的可靠联动机制，贯彻应急救援的管理协调制度，需要应用先进的技术与实施方案，即建立先进的高速公路交通应急救援调度信息中心。应急救援调度信息中心，主要包括应急救援信息平台与决策支持系统，是应急救援系统的核心部分。利用先进的互联网技术，集道路交通信息的采集、存储、分析、信息、地理信息查询、救援资源调度、最佳救援路径选择、与地方路网及相关部门的有效衔接等功能；根据访问者的角色和权限提供相应的救援信息服务，以满足交通、交警、路政、消防、医疗等部门之间信息交换共享的需求，便于实施联动救援。
4 结论
1)目前，高速公路交通应急救援系统所发挥的功能并不显著，究其原因主要是系统的建设不仅是设施与技术的集成，更重要是建立统一的应急救援组织指挥体系和可靠的联动机制。不完善的组织体系与联动机制已经成为提高交通应急救援效率的，瓶颈。
2)针对省域高速公路应急救援联动机制的研究，笔者提出建立基于领导机构、办事机构、工作机构、专家组4个层次的救援组织指挥体系，包括组织机构、工作职责及其相互工作关系。
3)笔者提出了建立高速公路交通应急救援的协调管理的基本机制；设计联动处置流程；指出建设先进的高速公路交通应急救援调度信息中心的具体内容。
4)笔者所提出的组织指挥体系与可靠联动机制将有助于统一协调指挥多个救援部门之间的工作，实施救援部门之间的信息共享，确保交通应急救援调度和管理方案的顺利实施。
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