国内多个城市欲提升行政级别 学者批干部虚荣心

　　直辖梦、副省级梦、省直管梦、县改市梦等各种城市“升级梦”，在国内大中小不同规模的城市中酝酿、升温。

　　学者认为，城市行政级别与经济发展无关，“单靠名称的改变”无法实现共同富裕。

　　城市“升级梦”

　　□本报记者 鲁 晟

　　“直辖”二字对一个中国城市的诱惑力很大，被中央直辖，除了让直辖市市民感到荣光，也意味着直辖市行政权力和享有资源的提升，给城市发展带来巨大的推动力。

　　“西安已被确定为国家第五个直辖市”的传言点燃了7月的股市，陕西板块一路猛涨，各路资金趁机取利。迫于流言的蔓延，西安市官方不得不紧急出面辟谣，言辞斩钉截铁，“绝无可能”。

　　其实，每个大城市都有一个直辖梦。每年都有梦，却每次都痛苦地止于梦醒时分。

　　直辖梦，已在中国很多城市轮番上演。此前，广州、武汉、深圳、大连、青岛等城市或被升级为直辖市的言论炒得沸沸扬扬，最后都归于平静。

　　随着时间的推移，城市升级的传言越来越多。县改市梦、省直管梦、副省级城市梦等各种城市“升级梦”，你方唱罢我登场。

　　在中国，每个县市都有升级的欲望与冲动。

　　升级的欲望与冲动

　　今年2月底，国家发改委提交给十一届全国人大常委会第十三次会议的报告表示，积极研究完善设立县级市的标准，把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。

　　十七届五中全会召开前，新华社《瞭望》杂志发表中国(海南)改革发展研究院院长迟福林的建议：“在推进行政区域体制改革中，应推进财政上的‘省直管县’向行政上的‘省直管县’过渡；将发展潜力非常大的大城市增设为直辖市，将部分发展条件比较好的城市增设为副省级城市。鼓励部分有条件的县改市或改区。”

　　早在2004年，《瞭望》杂志就曾引述“专家建议”，可仿效“重庆模式”，选择“经济发达和地位重要的中心城市”设立直辖市，来达到划小省份的目的。

　　被誉为“国情研究专家”的北京理工大学经济学教授胡星斗近年来也不断提出通过“缩小省级区划”来“设立副省级直辖市”的建议。

　　省会城市由于涉及省政府的整体搬迁、公务员迁移等问题，被胡星斗排除在“直辖市”之外。

　　胡星斗建议，第一批可考虑将深圳、青岛、大连、厦门、苏州、宁波、洛阳等市设立为副省级直辖市。以后，可以考虑将唐山、长治、海拉尔、延吉、齐齐哈尔、蚌埠、九江、南阳、宜昌、衡阳、珠海、桂林、乐山、遵义、大理、日喀则、延安、喀什等纳入副省级直辖市。

　　淡化省级经济，强化中心城市带动区域发展，是支持直辖市增多的理由。

　　在各种增设直辖市、副省级城市的呼声中，矛头针对现行行政区划管理体制。

　　很多国家一般只设三级政府(中央—州—县)，我国实际上是五级行政架构，即中央—省(自治区、直辖市)—地级市—县—乡(镇)。

　　原本宪法规定中国实行“中央—省—县—乡(镇)”四级行政制，但因为省级政府没有办法直接管理太多的县，只好在省和县之间硬生生安插一级宪法没有规定、饱受诟病的地级市来“分担工作”。

　　“市管县”体制施行20多年后，在一些专家、学者看来，地级市俨然成为了县级财政的“抽水机”，制约了县级城市的发展。

　　曾任中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任的牛凤瑞指出，城市发展快慢原本与行政级别无关，跟当地政府的财政支配权有关。但他不否认目前存在“城市行政级别越高，支配财政的权力越大”的事实。

　　由于电子政务等解决方案，有效缓解了省管县的压力，而当下正试图推广的“省直管县”改革，其核心内容就是简化政府财政层级，突破市管县对县的压制。

　　媒体的报道和专家的建议，不断点燃地方政府参与城市升级的欲望与冲动。而地方政府的欲望与冲动主要来自三个方面诱惑。

　　一是官员行政级别的诱惑。增设副省级城市和直辖市，意味着城市官员行政级别和待遇的提升。

　　二是突破审批体制的诱惑。我国城市经济管辖权、社会管理权和行政级别密切相关，实行层层上报制，制约了地方的自主发展权。

　　三是圈地诱惑。土地资源作为城市发展的后备资源，尤其受到地方政府重视。许多地方希望突破行政管辖区域限制，通过调整行政区划，扩大自己可以支配的土地资源。

　　目前，土地财政已经成为地方政府最重要的财政收入。

　　国土资源部2月公开发布的统计数据显示：1999—2008年，全国土地出让收入累计5.3万亿元人民币，2009年全国土地出让金总收入高达15910.2亿元，同比增长63.4%。

　　城市的“野心”

　　土地财政助长了一些城市的“野心”：中国183个城市要建国际大都市，40个城市要建CBD，目标是伦敦、纽约和东京。

　　“城镇化是经济发展和工业化的结果，既要积极，又要稳妥，因势利导，循序渐进，避免一哄而起、遍地开花和盲目扩大城镇规模。” “十五”计划中的城镇化发展重点专项规划中最担心的事情还是发生了。

　　中国社科院7月底在北京发布的《中国城市发展报告(2010)》(以下简称《城市报告》)提醒说，中国大城市的过度膨胀问题亟待解决。而“中国的城镇化是缺乏质量、不协调、不和谐的城镇化”。

　　《城市报告》认为，目前城市化发展并不和谐，主要体现在：大城市土地城镇化快于人口城镇化；大城市过度膨胀，小城市和小城镇发育不足；“城中村”、“垃圾围城”等问题大量存在。

　　目前一些城市一味地追求“摊大饼”式的土地城市化，一味地追求城市升级带来的效益，让专家忧心忡忡。

　　“只要有‘城市升级’的可能，就会导致各地政府官员有行政级别升级的欲望和冲动。”牛凤瑞对此不无担心，“城市升级不是目前改革的主要矛盾，有人提出行政级别设置过多，但推后十年、二十年都无关大局。”

　　行政级别无助发展

　　对“城市升级”反应最激烈的当属中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新。

　　刘维新在8月16日向记者表示，不赞成盲目进行“城市升级”。一个县是否能够改市，关键要看这个县是否有形成市的基础。

　　牛凤瑞也有相同的看法，“发展经济的合力和效力，不取决于城市的行政级别。”

　　“有些地方追求县改市的目的是(行政级别)可以提高半级。”刘维新认为，“一个县没有形成市的基础，对经济没有发展的必要，光改个名字，没有多大意思。”

　　刘维新直指县改市、副省级城市、直辖市梦等源于地方干部虚荣心太强。

　　华西村在刘维新眼中是最符合“十七大”城乡一体化发展模式，也是摈弃虚荣的典型代表。

　　有“天下第一村”称号的华西村位于江苏省江阴市华士镇，全村共有80户1520人，面积0.96平方公里。

　　华西村1994年组建华西集团公司，1996年被农业部评定为全国大型一档乡镇企业，现下属8大公司、固定资产超60亿元。

　　1999年，“华西村”A股股票在深圳上市，华西村股份有限公司成为全国第一家以村命名的上市公司，人民日报、中央电视台等多家新闻媒体称其为“中国农村第一股”。

　　如今，华西村家家住数百平方米的别墅，至少100万元的存款，有小汽车，过上了幸福生活。

　　“华西村的农民，没有必要到南京去，也没有必要到其他城市去。”刘维新说。

　　华西村的成功说明，行政级别与经济发展无关。刘维新表示，“单靠名称的改变”永远无法实现共同富裕。

　　“在现在城市化发展，或是县改市等一切活动当中，有些人不是按照法规来行事，地方干部基本上是看‘一把手’的眼色行事”等做法，刘维新深感担忧，“这样发展下去，很危险。”

　　一些城市把郊区农民都改成城市居民，就提高了所谓的城市化率，被刘维新视为“自欺欺人”的做法。以城带乡、以市带县，实现共同富裕才是真正的城市化。

　　城市发展要靠

　　扩大自主权

　　国务院1993年5月17日批转民政部《关于调整设市标准的报告》，为较均衡地布局城镇体系，按人口密度确立了3个市镇设置标准，对中西部地区适当降低了要求。按行政建制进行的城市人口统计也采取两个统计范围的双轨制，一个是反映城市建成区和郊区的市区人口，另一个是反映整个行政区域内的地区人口。

　　关于城市按人口划分的等级，我国没有明文规定。一般是按城市人口规模(包括市中心区及近郊区内的非农业人口)大致分为4种：人口少于20万的为小城市，20万至50万人口的为中等城市，50万人口以上的为大城市，其中又把人口达100万以上的大城市称为特大型城市。

　　中国的城市是行政区划的概念，而不是学术中城市的概念。

　　从学术角度上说，城市的自然形态，是经济发展的必然产物，是人口和产业聚集的形态。牛凤瑞认为，城市是“非农产业和人口高度聚集，不可分割的社会经济形态”。

　　中国城镇化发展中，产业聚集效果明显，人口高度聚集，但受“城乡二元结构”的制约，大多数农业人口融入城市，无法分享城市资源配置，人口聚集不能自然形成。

　　可喜的是，“城乡二元结构”问题已引起国家高度重视，已经进入“破冰期”。

　　2010年中央一号文件提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

　　温家宝总理在2010年政府工作报告中提出要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。被视为突破瓶颈的一次重大机遇。

　　在“城乡二元结构”尚未“破冰”时，依据现有的户籍制度来看，几十万人口的县和不到10万人口的市，长期并存。

　　牛凤瑞解释说：“我国的城市没有一个严格、科学的概念，一切取决于上级政府。政府说你是县，你就是县，说你是市，你就是市。”

　　自《行政许可法》颁布实施以来，行政机关在对经济、社会事物实施管理时，只要公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不再进行行政许可。

　　地方政府却没有那么幸运，地方政府缺少对城市投资的自主权，要按照投资金额的大小向省政府或中央报批。“审批经济”和“审批项目”阻碍了一些行政级别较低的城市经济发展。

　　谈起城市发展的阻力，牛凤瑞直言不讳：

　　从经济上来讲，是中央集权的管制经济。从权力的架构来说，是一元化，民主制衡的问题一直未得到有效解决。

　　有些人对城市化利弊的认识仍处于初级阶段，他们把粮食安全、农民进城干扰城市安全等问题视为阻碍城市化进展的理由。

　　城市化进程，必然有占地问题、拥挤问题、污染问题、安全问题等，这是城市化发展必须要支付的成本。

　　正是因为这些问题的出现，给城市提供了更多的需求。比如污水的处理，只有依托城市建立污水处理厂，才会更有效率，投资才有更多的回报。

　　我国的城市化，滞后于经济发展。同时，城市化受到资源的约束。牛凤瑞多次强调，同等消费水平，在城市消费比在农村消费更节约。

　　“在经济高速发展的今天，应该以经济的力量推动行政体制改革，形成与社会主义市场经济相匹配的政治制度框架。”牛凤瑞呼吁道。

　　牛凤瑞认为：“行政体制改革的基本方向是要扩大县和市发展经济的自主权，不在于上级有多少层次。”

　　在扩大县和市自主权的同时，要加强权力制衡的机制。要落实宪法赋予人大的权力，加强对领导干部的监督。