推进中国都市化发展的战略选择

时间:2010年08月11日 15时19分   来源:人民网   作者:陶希东
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目前，大力推进都市化进程，成为我国转变经济增长方式、扩大内需的重要路径选择。而正确选择中国都市化的发展战略和政策措施，是一项影响经济社会发展的重大问题。我认为，今后我国的都市化发展应采取以下发展战略和相关措施。
一、因地制宜、准确定位、体现特色的科学发展战略
世界城市的发展规律表明，一座真正全球化、世界化的大都市，绝对是一座尊重规律、定位合理、有特色的都市，再小的城市也可以是世界性的，但是一定要做到科学定位、分工合作。然而我国很多大都市发展普遍存在主观盲目自大症。我国的都市化发展首先应实施科学发展战略，每一座都市的决策者应该从全球化、区域化、网络化的新理念出发，按照因地制宜、体现特色的原则，从大的经济区域结构中寻找城市所处结点，寻找城市自身的比较优势，科学地确立城市发展的定位。特别是在我国日益兴起的长江三角洲、珠江三角洲、京津唐等大都市区内部城市，要解决好城市的分工与协作问题，每一座中小都市必须根据经济区的特点，如地域上的宏观性、经济上的协作性、组织上的系统性等，认清自己与区域经济中心的关系，有机疏散，各归其位，重新研究、调整自身发展定位，尤其是产业定位，找到自己在城市群落中的恰当位置，力争在突出自身特色的基础上寻求发展。这一点日本和瑞士等国家的都市功能定位经济值得借鉴，如瑞士是一个仅有500万人口的国家，“小国寡民”却“富甲天下”，各城市之间的分工极其鲜明。日内瓦是国际会议中心；日内瓦30公里以外的洛桑是国际奥委会所在地，是体育之城；苏黎世是传统金融中心，数百家银行构成了独特的风景线，80%的居民生活都同银行有关；伯尔尼是钟表制造的中心；相邻的卢塞恩却以教育发达出名；达沃斯则以一年一度的世界经济论坛而著名。为此，一要科学编制城镇体系规划、都市总体规划和大都市区规划，特别是要在长三角、珠三角、环渤海等大都市地区，抓紧编制科学的跨行政区域的大都市区战略规划，科学定位每一座城市的主导职能，做到既有分工，又有合作竞争。二要强化对都市规划的监督实施，强化和保持规划应有的刚性约束力，以保障都市发展速度和质量相统一、共性与个性相统一。
二、节约资源、保护环境的可持续发展战略
都市化的过程，实质上就是人类对自然资源的消耗过程，而与人们生产、生活休戚相关的资源都是不可再生的，数量有限。因此，都市化发展需要树立科学发展观，不能只顾眼前利益，实施可持续发展战略。首先，对土地实施可持续利用，这是都市实现可持续发展的基础。具体来说，重视土地利用总体规划，加强建设用地调控，严格控制土地供应总量；集中土地供应权，把分散在各个部门的用地审批权集中在城市政府手中；实现土地配置方式的配套与协调；进一步完善土地储备制度，以进一步提高国家对于土地市场的垄断能力；建立顺畅的信息渠道，加大土地市场地位变化情况监测力度，以充分发挥国家对地价的调控作用。其次，对电力、水资源实施可持续利用，加快建设能源节约型社会。未来的都市化发展，要按照建设节约型社会为导向，在深度、循环开发利用水、电等能源的基础上，积极开拓利用新能源，不断优化能源结构，节约使用，为都市持续发展夯实能源基础。再次，实施城市生态可持续发展。结合城市生态基础和条件，大力发展科学的城市绿化建设，加大城市环境污染治理力度，不断美化城市环境。
三、创新制度、城乡统筹的城乡一体化战略
第一，要建立城乡平等竞争的制度架构。逐步淡化城市户口和农村户口界限,消除对流动人口的制度性歧视、政策性歧视和心理性歧视。在就业制度、住房制度、教育制度、人才制度、医疗制度等方面实行城乡居民身份平等、公平竞争,消除户口所具有的身份、待遇和等级差别;逐步淡化正规部门就业和非正规部门就业的界限,取消贷款对象限制,城乡企业一视同仁,在向银行贷款时以企业资产向银行作抵押。
第二，要构建城乡融合发展的规划机制。城市与乡村,无论在产业发展,还是在空间发展上都是连续的,包括地域上的连接和功能上的演替。城市与乡村的分离孤立式发展模式是不可取的,两者的耦合联动发展才有可能实现真正意义上的互补式双赢。因此,要从空间资源的整体性和网络经济的关联性出发，以核心城市为中心，把市区、郊区、村镇纳入统一的总体规划序列，综合谋划城乡空间整体开发和建设。
第三，要注意推进城乡商品市场和要素市场的整合建设。市场一体化是城乡融合发展的核心和前提。通过推进城乡商品市场一体化、劳动力市场一体化、技术市场一体化、资金市场一体化、信息市场一体化及房地产市场的整合建设,实现城乡生产要素的优化配置和功能互补。
第四，努力推进城乡社会保障体制的整合。我国目前在城市实行的医疗保险、养老保险和失业保险等社会保障体制尚未覆盖到广大农村，农村人口未能享受到现代福利社会所带来的福利，而土地则成为大多数农民的社会保障或生存保障的替代物。因此,必须尽快构建覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度,消除在二元社会保障体系下城乡劳动者之间所存在的差别，也是实现城乡整合发展的重要环节之一。要在逐步弱化农村土地的就业功能和生存保障功能，强化农村土地的增值功能、预期功能和生态保安功能的同时，将基层行政单位的工作重心转到行政服务、社会保障和社会福利上来，建立以社会保险为核心的城乡统一的社会保障体系,让农村居民也能平等地分享国家经济和社会发展的成果。
四、跨越边界、合作共赢的大都市圈（区）战略
选择合理的都市空间组织模式，是推动都市化快速发展的重要手段之一。世界城市发展规律表明，在都市化发展的高级阶段，城市区域化、区域城市化是都市发展的必然趋势，而在经济全球化的背景下，大都市圈（区）日益成为国际经济竞争的主要单元。不管是从土地利用方式、工业化、信息化而言，还是从环境消费来说，大都市圈发展模式都比较适合我国人多地少的国情。目前，我国已经初步形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津唐三大都市圈，特别是长江三角洲大都市圈，正在以强有力的产业集聚、人口集聚和城市集聚而跻身世界大都市圈经济舞台。为此，首先，要以长江三角洲、珠江三角洲、京津唐三大都市圈为基础，在国家层面积极开展跨越省级行政区划界线的大都市圈总体规划和专项规划，以保证单个大都市圈之间，以及每个大都市圈内部各成员城市之间，构筑职能定位明确、分工协作的有序发展格局。其次，充分借鉴西方大都市圈发展的有益经验，借助政府、市场和社会的共同力量，积极组建有助于推动大都市圈协调发展的多样化组织协调管理机构，共同协商处理诸多区域问题，以减小大都市圈发展的内耗，提高整体竞争力。最后，加快制定和完善区域发展与区域管理方面的法律法规，依法保障大都市圈各成员城市的合法利益以及区域整体利益，提高区域国际综合竞争力。
五、注重素质、人文关怀的文明城市战略
一座现代化的大都市，不仅应该拥有一流的现代化基础设施，更应该具有一流的软环境和软实力，包括城市特色鲜明、人口素质高、市民行为文明、管理水平高、政府服务高效、法制规章完善等，特别是要保留都市所拥有的历史文化资源，体现自己的地方特色和文化魅力，培养城市人文关怀意识和城市精神，这是都市得以长久持续发展的重要根基。也就是说，今后我国都市化发展进程中，要在注重都市物质硬件建设的同时，一定要突出以人为本的发展理念，注重精神文明建设，全面实施以软实力为依托的文明城市战略。所谓文明城市是指，在全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设新的发展阶段，坚持科学发展观，经济和社会各项事业全面进步，物质文明、政治文明与精神文明建设协调发展，精神文明建设取得显著成就，市民整体素质和文明程度较高的城市。文明城市的基本特点有三个：城市形态文明、功能文明、素质文明。城市的形态文明是文明城市的形象，功能文明和素质文明则是文明城市的内在本质特征，它们既相区别又相联系，从不同的侧面展示文明城市的风采。创建文明城市作为构建和谐社会的理性选择，其实践路径各城市应结合实际情况，着重从以下三个方面入手。
首先，以弘扬实践“城市精神”为主线，努力打造“城市，让生活更美好”的生活环境、政务环境、人文环境和生态环境。城市精神是支配市民的价值取向、行为方式、心理导向的精神力量，是一座城市的灵魂。城市的品位与魅力不仅仅表现在摩天大厦和繁华的街面，更在于它的文化、历史和亲和力；弘扬和实践城市精神要有营造城市空间的人文氛围，树立以人为本的现代城市建设理念；用人文精神塑造社区，使之成为体现人文关怀的精神家园；既保护个人利益的合法性，又维护社会公共秩序的至上性；既尊重个人的自由空间，又培育人际关系的亲和氛围。在弘扬实践城市精神的过程中，营造“城市，让生活更美好”的人文环境、生活环境、生态环境。
其次、以落实《公民道德建设实施纲要》为核心，全面规划市民素质建设，培育市民顾全大局、团结协作的风格，精益求精、追求卓越的品质，诚实守信、博采众长的风范，培养市民顽强拼搏的奉献精神，知难而进的敬业精神，扶贫帮困的关爱精神，崇尚节俭的奋斗精神，敢于创新的科学精神。在落实“公民道德建设实施纲要”、全面规划城市市民素质建设中，必须明确市民素质教育的目标和任务，构建切实有效的市民素质教育体系，逐步推进市民素质教育的实施：一是要把市民素质教育纳入城市建设总体规划，制定详尽合理的实施步骤；二是市民素质教育的实施要构建一个既有政府部门引导，又有民间组织、社会组织参与的网状结构；三是根据不同行业、不同阶层、不同群体的特点，以不同的载体，开展各种形式的活动；四是开展市民素质教育活动要与为市民办实事、办好事相结合，增强对群众的吸引力；五是报纸、广播、电视、网络等大众传播媒体要开设市民素质教育专题、专栏，刊播有关市民素质教育的文章和评论，做好对活动的动态报道。通过大力宣传，充分发挥活动中的先进典型的示范和引导作用，推动市民素质教育活动广泛深入开展。
最后，以社会公正公平的体制与机制建设为重点，促进社会文明、社会和谐。在全面建设小康社会的进程中推进文明城市创建，就要按照科学发展观，建立健全城市利益分配的公正公平机制，缩小贫富差距，促进城市经济与社会协调发展，促进社会文明、社会和谐：第一、从市场经济和依法治国的理念出发，以“公正公平”作为我国城市各级党政部门和社会团体的重要旗帜，为促进城市文明，构建和谐社会营造公正公平的法治环境。第二、建立有助于社会公正公平的法律制度体系，为推进城市文明、构建和谐社会营造规范守信的市场环境。
（作者为上海社科院社会调查中心副研究员）