从新制度主义看发展中国家的腐败与苏丹化现象

作者：萧功秦 2005-09-30 11:11:00 发表于：博客中国

　　现代化过程中的腐败，可以称之为发展综合症，或者说是发展症候群现象，它涉及到政治学、社会学、经济学、法学与文化学的诸多领域。研究世界各国现代化的学者注意到一个事实，那就是，当一个国家从非市场经济社会向市场经济社会转型时，几乎无一例外地都经历过腐败突然地暴发性滋生时期。美国著名政治学家亨廷顿就说过，十八世纪的英国是当时最腐败的社会，十九世纪中期的美国也是历史上最腐败的时期。俾斯曼改革时期的德国，其他如法国、日本、香港、新加坡在各自进入发展时期也都是有过类似的经历。本文试图从发展社会学角度，来分析发展型腐败的若干问题，尤其是对一种被称之为苏丹化的现象进行更为深入的考察，并在这一基础上，讨论中国腐败治理相关的一些问题。

一，新制度主义视角下的腐败

　　从历史上看，发展型腐败有两种不同的前景，一种是比较乐观的前景，即一个国家在经历腐败的瓶颈期之后，逐渐建立起有效的治理腐败制度，然后就逐渐步入正轨。社会学上有一个著名的驼峰曲线图描述了这一过程：社会中的腐败发生率可以用一条抛物线来表达，这条曲线呈现出由低向高，并在过渡期的某一点上达到最高峰值，然后又逐渐回落，呈现出驼峰一样的形状。另一种情况是腐败不但得不到有效治理，而且变本加厉，陷入一种无力自拔的困境。整个社会根本无法通过体制自身的能力来加以克服腐败，这种情况下就会出现反复发生的政变、社会动荡或革命。有些国家的政治腐败的历史长达一百多年，例如海地，人们至今仍然看不到摆脱腐败顽症的希望。在曲线图上，我们就可以看到这样的国家的腐败现象，实际上是一条对角线式发展趋势图。

　　那么，什么情况下一个国家可以柳暗花明地渡过腐败高发期，度过瓶颈阶段，成功地走向一个比较经济发达又比较廉洁的社会，什么情况下，一个社会会陷入腐败的陷阱无力自拔？最重要的一点是，要看一个社会内部是不是形成一种有效制约腐败的制度与机制。关于这一点，新制度主义理论提供了很好的解释。

　　从新制度主义角度看，所谓的腐败，实际上是一个社会在市场经济发展过程中，出现了有利于以权谋私的客观条件与机会，而防范腐败的办法又一时来不及跟进或形成，这样，在制度供给不足的情况下，当官员以权谋私时，他的获利就会很大，而犯罪成本很低，受法律惩罚的风险甚小。官员或公务人员也是一个追求自身利益最大化的理性人，如果他要以权谋私，而制度又不足以防止他这样做，他的违法行为风险很小、收益很大，成本极低，他就很难抵挡腐败的巨大诱惑。并且，由于职务犯罪的低成本性、低风险性、高收益性，这种以权谋私行动还会进一步产生弥散效应。这就是有效制度供给不足的情况下，为什么腐败会越来越严重的原因。概括地说，腐败的实质就在于，一方面经济发展提供了公务人员涉足于经济领域的前所未有的获利机会，另一方面，制约以权谋私的有效制度约束又来不及形成。发展过程的机会急剧增多，有效制度约束滞后性之间，存在着产生大量腐败的空间。

　　在新制度主义发展理论看来，制度就是约束人们社会行动的游戏规则，这些规则是在实践中通过无数次的试错过程而逐渐定形下来的，制度并不是某位高人在人们行为之前预先设计好的，它不能像图书馆发布借书规则那样，简单地通过颁布条例而自动起效。有效的制度是在社会中出现了问题、矛盾与困境以后，作为解决问题的手段与办法而产生的，这是一个适应环境的不断的试错过程的结晶。

　　随着一些用来克服腐败的办法与手段逐渐完善，例如，这些办法的实施成本较低而效果甚大，它就会作为一种解决问题的办法固定下来，随着一系列有效制度的建立，那么，就会出现这样一种局面，那就是，官员通过钻空子而获利的机会越来越少，实施以权谋私的风险与成本会很高，收益会越来越小，公务员作为追求利益最大化的理性人，即使从自己利益最大化角度来考虑，也会意识到腐败对自己不利。这时，越来越多的个人就会选择遵法守纪，一个社会总体上就会变成一个越来越健康廉洁的社会。因此，一个国家能不能在有限的时间内，根据本国的条件，因地制宜地及时地建立起防范腐败的有效制度与机制，就成为能否柳暗花明地渡过这一发展瓶颈的关键。

　　为了说明这个问题，我们可以举一个现实生活中的例子。据报道，某地在实践中逐渐摸索出一种新的防止警务犯罪的办法：一个公务员如果在退休前没有不良纪录，他就可以获得三十万左右的退休补助，这笔退休基金的来源有三个方面：公务员自己每月工资按比较上交一部分，单位每月交纳一部分，国家提供一部分。这个制度的作用在于，一个公务人员随着年岁越来越大，离退休期越来越近，他也更珍惜自己的操守。这是一种在现实生活中逐渐摸索出来的制度，它把新加坡采取“高薪养廉”加以中国化，从而用来因地制宜地决定中国公务员包括警察中的腐败治理问题。这个例子说明什么问题？它说明防腐败的制度，并不是在腐败问题发生以前，由某个高人预先设计好的，而是在出现矛盾、问题、困境之后，在多次的试错过程中，逐渐寻找出来的有效的办法。制度就是办法，真正有有效的制度往往是“事后跟进”的，游戏规则只有在不断实践过程中完善。正如足球一样，我们可以想象，足球产生初期，它的制度肯定不会像现在这样周全完善，赛场上一定有许多推攘打斗事件发生，为了解决这些问题，于是各种规则不断制定出来，制定出来的规则又不断周全完善。这样，足球运动就能在制度的约束下公平合理地进行下去。足球是如此，一个社会的经济社会秩序也同样如此。

　　我们可以画这样一张曲线示意图来说明制度建设与腐败防治的关系：这里有两条曲线，一条是前面提到过的代表腐败发生驼峰型率的抛物线，另一种是由低向高沿伸的呈对角线状向左上角伸展的直线，它代表一个社会有效制度的渐进发展。两条曲线相交于驼峰曲线下行部分的中端。我们可以这样来解释这两条曲线的意义：直线代表有效制度供给的程度，它在现实生活中呈由低向高的渐进性，在约束腐败行动的制度处于低水平时，腐败曲线会由于缺乏制度约束而突然上升。这就是发展初期为什么会出现低制度水平下的高腐败的原因，随制度水平的逐渐提升，腐败者的收益会减少，风险成本会提升，收益率下降，弊大于利的情况下，理性人越来在制度约束下会越少选择腐败犯罪行为。这时，腐败率会下降。中国正处于两线交接点的前后这一时期。英美等发达市场经济国家、以及新加坡与香港，则已经处于制度水平高于腐败曲线的阶段。

　　我可以举新加坡作为例子，来说明制度的重要性。三年以前我在新加坡国立大学东亚研究所做了半年访问学者，这段经历给我能近距离地观察新加坡社会。新加坡是一个廉洁成风社会。李光耀在英国大学的同学，回国后担任了主管城市建设的要职，后来他把一项工程让自己的亲戚承包，后来这件事被报纸披露出来后，这位官员在自杀为了表示谢罪，写下了一份忏悔自责的遗书，他在遗书里说自己做了对不起新加坡国家与人民的事，自己不配是一个绅士，只能以死来表示谢罪。他死后，李光耀去这位老同学家吊唁时，其夫人请求不要再对死者起诉，李光耀回答是，除非死者是自然死亡，否则按新加坡法律，死者必须接受以到起诉。后来法院仍然对其进行了缺席判决，他的全家从此移居海外，再也没有回来过。这是李光耀自传中记载的一则真人真事，这件事说明了什么？当一个社会中的公务员经济犯罪的风险成本如此高昂时，又有多少人愿意选择经济犯罪呢？制度实在太重要了。

　　记得我几年前在美国威斯康星州访问过一个官员，他说根据他们的法律，作为公务人员，那怕接受你的一杯咖啡，都是不允许的，仅凭这一点就可以受到起诉。当然，美国也并不有没有腐败，但他们用制度反腐败方面确实积累了许多经验。其中，民间社会的强大监督力量，公民道德水平的普遍提升，对于形成有效的制度来治理腐败均有十分重要的作用。我在访问美国时，华盛顿地区的一个民间组织给我留下特别难忘的印象，这个组织多年来一直在争取一项立法，要求禁止个人五千美元以上的政治捐款，以防止富人阶层较弱势阶层有更多影响政府的机会，他们不断地动员民众写信给议员来促成这项立法实现，我问这位女士，你这样做的目的是什么？她眼框中含着泪水，说了一句让我难忘的话：我为了自己的女儿，让下一代人能生活在比我们更好的社会里。

　　本文要分析的第二个问题，那就是官员腐败的结构性因素，更具体地说，单独个人的腐败并不可怕，最可怕的是官员内部形成一种庇护网结构，这种庇护网是导致群体性腐败的结构因素。当有些社会的庇护网发展到相当程度时，就会形成一种被称之为苏丹式政权的政治结构。本文要对这一种腐败体制进行更为详细的分析与考察。

二，什么是苏丹式政权

　　在国际政治学界，一些学者很早就注意到，发展中国家中存在着这样一种权力极端私人化的政体，在这种政体下，当权者可以把自己的治理范围视为私人领地，任凭个人意志为所欲为地进行统治。人们形象地称为“苏丹式政权”。（Sultanistic Regime）.这种统治体制，类似于汉语中的“土皇帝”政治。实际上，“苏丹式政权”这一概念最早可以追溯到马克斯韦伯。韦伯在《经济与社会》这一巨著中，把“苏丹式政治”视为世袭家长专制政权（Patrimonianism）中的一种极端类型，在这种政体下，当权者甚至可以在完全不受传统习俗与惯例的约束的情况下来行使权力。事实上，韦伯形象地使用苏丹式的政权这一概念是颇为精当的.。这是因为，此类政权的统治的最基本特征，就是把国家当作家族的私产，正如古代苏丹一样。古代苏丹则是政教合一的，他可以把国家私产化说成是天的意志。相比之下，中国古代皇帝受的是儒家思想的制约，皇帝之上有更高的天，皇帝只有替天行道，才具有权威合法性。皇帝在观念上与行为上，至少在理论上受到比自己更高的天的道德律令的约束。

　　美国著名政治学家，耶鲁大学政治学教授林兹(Luan Linz)，在上世纪七十年代进一步发展了韦伯最早提出的这一概念。并运用这一概念来指称那种任意使用权力的、退化了的家长制权威类型。林兹教授在发展这一概念方面作出重要贡献，他与另一位伊朗籍学者切哈比于1998年出版了一部研究世界各地的苏丹式政权的论文集。几年前我在耶鲁大学访问时，曾亲自访问了这位我很钦佩的政治学家，他把这本书送给了我，临别时他说了一句令我印象深刻的话：希望中国不要变成这样的国家。我想，林兹之所有提出这一点，是因为他作为发展政治学的学者，看到了太多的后发国家在经济现代化过程中出现腐败问题，而腐败的关键正是这种苏丹化的结构。

　　根据林兹教授在这本书中提出的解释，在这种苏丹式政体下，盘根错节的裙带关系、任人唯亲（cronyism）的关系网与渗透于官僚各层面的腐败甚至成为政治生活方式的组成部分。在非洲与拉美的某些国家，这种情况特别普遍，例如，拉美的海地、巴拉圭、尼加拉瓜等国家历史与现实中的一些军事强人领袖，又如人们所熟知的菲律宾的马可斯政权，古巴革命以前的巴蒂斯塔政权，伊朗革命以前的伊朗巴列维国王，以及那位以吃人肉而著称于世的中非帝国博卡萨皇帝等等，均可以看作是较为典型的苏丹式政权。

　　大体上，根据林兹等学者对这种政体的描述与分析，我们可以把苏丹式体制的政治特征概括综合为以下四种基本特征。

　　首先，是权力范围的私产化。掌权者是一种特殊的“政治强人”，他把自己的治理区域视为私产或封建领地，国库与当权者的私人财产几乎没有分界。

　　其次，权力行使的无规则性。权力者使用其权力是任意的，不受制度与规则约束的，权力者个人的意志就是法律，统治者为所欲为的个人的决定，可以不断地破坏官僚制度内部原有的程序规则。

　　第三，统治方式的非意识形态化，众所周知，发展中国家均在不同程度上籍助于各种意识形态或民族主义理念，作为国家凝聚力与执政者的权力合法性的基础，与上述各种国家的政体不同，苏丹式的统治者则无须借助于意识形态的理想或信念来作为自己的统治权力的合法性的基础，他们也不受任何意识形态理想与价值体系的效忠精神的制约。大大小小的“苏丹”们，甚至并不感觉到有必要用意识形态的用语，来包装或辩解他的私人权力与意旨的合法性。

　　    第四，这是一种以庇荫网络为基础的统治体制，在苏丹式政权里，家族成员掌握着重要部门，权力继承方面甚至可以做到“一人得道，鸡犬升天”的家族世袭。人们可以形象地称之为私人家族的“新王朝”。苏丹式统治者任用官员并不是根据正常的官僚程序规则或标准，而是任用私人朋党、亲族纽带、甚至是黑社会式的团伙。此类权力者运用自己长期经营的裙带人脉关系网、通过任人唯亲（cronyism）来从事腐败活动。这些受任用者的地位，不是根据其治理绩效，而是直接取决于他对统治者的私人效忠与服从程度。这样，在统治者与其任用的官员之间就形成以私人效忠为基础的关系网统治。

　　在这种政体下，各级官员服从权力者的政治动机，并不是由于这个权力者体现了某种意识形态的理想，也不是他具有什么超凡的魅力品格，而是由于权力者运用恩威并施的混杂手段，从而使人们对他产生惧意，或基于私人利益上的交换。苏丹化政权的任人唯亲的原因，一方面是统治者不信任亲族朋党以外的任何其他人，他们采取这种办法以求保护自己的权势地位与人身安全。另一方面，是他有足够的势力去为所欲为地任用私人，而不受到制度上的约束。

　　     以上概括的这四个政治特征，是纯粹典型的苏丹式政权所具有的基本特征。根据林兹教授的分析，在大多数情况下，由于此类政权是从权威主义政体、传统君主政体、民主政体或全能政体等规范类型中渐进地蜕变出来的。正因为如此，原有政体的意识形态因素、法理性程序因素，以及某些规范性的制度程序因素，作为历史遗存物往往并没有完全消失。这些因素可能与苏丹式的政权形式混杂地共存在一起。某些苏丹式的统治者为了巩固自己的权力地位，也会借助于这些历史上的制度因素，例如，他们会借助于冠冕堂皇的意识形态形式主义化的外壳或民族主义的口号，来达到个人崇拜的政治功利目的。不同于全能主义或现代权威主义的意识形态之处在于，苏丹式政权中的上述这些制度性因素，已经不再具有制约统治者的功能。例如，这些国家的意识形态，已经不具有使命感与理想主义精神，而是空壳化、形式主义化，蜕变为宣传当权者的个人崇拜的政治工具。官方的意识形态已经蜕变为政治橱窗里的装饰品。正是在这个意义上，人们可以把那些存在着某些制度性因素但已经不再具有实质性制度约束的权力结构，称之具有苏丹化倾向的权力体制，以区别于纯粹型的苏丹式政权。这种苏丹化政体在现实政治中比苏丹式政权更具有普遍性。许多权威主义国家都不同程度地具有苏丹化倾向。

　　     林兹等学者还指出，苏丹式政权是一些国家在经历了被纽曲了的现代化过程的结果。不同于传统的世袭家长制政权，苏丹化国家一般都经历了不同程度的经济现代化。现代化的科学技术与经济发展，为苏丹化政权的巩固与持续提供了军事、警政组织、行政组织的现代设备，而现代化的交通运输又为苏丹式统治者扩大自己的权力势力范围提供了必要的条件，现代化的产业又使统治者可以通过提供经济上的小恩小惠，使落后农村的民众对之感恩戴德，以顺从自己统治，与此同时，广大农村的孤立状态、知识教育的缺乏，普遍的愚昧与贫困，民众由于恐惧而产生的消极服从，以及自主的市民社会的先天缺乏，也是苏丹化形成的温床与重要条件。③

　　苏丹式政权统治下，也可能会在一定时期内出现一定程度的经济增长，但这些国家根深蒂固的贿赂成风与政治腐败，则从根本上破坏了经济进步的必要条件，一方面，在苏丹式政权的统治下，这些大大小小的现代“苏丹”和他的同伙，可以随心所欲地支配公共基金，建立家族利益导向的垄断。此种经济垄断的目的是纯粹是为了汲取资源以谋取私利。另一方面，“父权家长制”式的统治者的权力滥用，心血来潮、随心所欲的经济政策，表明此类社会中，完全缺乏通行的经济理性。而经济理性的可预测性，对于吸引资本投入的企业家来说，则是至关重要的。由于统治者任意地从私人企业取得财富，势必阻碍长期的经济投入。在这种情况下，苏丹式的国家里，只有基于个人及其亲属利益垄断资本主义类型才可能得到畸形发展。整个国家就仿佛像一个巨大的吸血盆，这是一种经济上的“掠夺性国家”。持续的家长专制对经济的干预，导致一种纽曲的资本主义。整个国家在这种苏丹式统治下陷入不死不活的经济长期停滞状态。在大多数情况下，第三世界的苏丹式政权是国际与国内特殊环境条件综合性影响的历史结果。

二，中国地方政权中的“类苏丹化”倾向

　　苏丹化政权这一理论对于我们中国人有什么意义？实际上，中国二十世纪以来的现代化历史上，曾经出现过多次具有苏丹化倾向的政治局面，事实上，镇压二次革命以后的袁世凯，作为中国近代以来历史上第一代具有现代化导向的权威主义者，曾经在发展实业、引进现代教育、制定商法与维持秩序稳定方面，起到过若干积极作用。然而，袁世凯政权在不受国会权力制衡的条件下，逐渐显示出日益严重的苏丹化倾向，袁世凯本人迷信权谋，大规模引用亲信故旧、以北洋派系的私人纽带作为权力基础，运用黑社会作为谋杀政敌宋教仁的工具，通过警匪结合与黑社会建立相互依存关系，从事大规模的权钱交易来维持自己的统治，直至最后发展到袁世凯本人要称洪宪皇帝而自取灭亡。此后的北洋军政时期，是中国地方军阀苏丹化倾向进入高潮发展的历史时期。各地相当一部分军阀成为大大小小的“苏丹”。上述这些历史事实充分表明，中国近代以来的历史、文化与政治社会背景，并非与前面所述的苏丹化政权绝缘，相反，二十世纪以来的中国历史表明，中国曾经是产生苏丹化政权的极佳土壤与温床。

　　上述对苏丹化政权的分析概括，对正在进行现代化转型的中国人来说，有什么现实启示？概括我在一篇文章中的分析，中国的现行政治体制，从政治学分类上，可以概括为后全能型的技术专家型的权威主义体制（Post totalitarian Technocratic Authoritarian Regime）  这种体制就其整体而言，继承了社会主义全能体制的主要政治资源，在所有的权威政体中，是一种具有较高的制度化水平，相对于一些落后的第三世界国家而言，具有较强的制度规范意识及动员力、具有高度组织化的执政党对政治生活的控制与渗透力的政治体制，从总体上说，中国现行的政治体制与非制度化的苏丹式政权完全不是一回事。无庸置疑，中国从整体上说，是一个在经济现代化过程中取得了举世瞩目的成绩的发展中国家，中国现行后全能主义的技术专家型权威政治的发展模式，对于改革开放过程中的政治稳定有其贡献，然而，在中国进入改革中期以后，又往往在某些地区的地方权力层面，出现类似于苏丹化的腐败与结构性蜕变问题。在革命意识形态动员体制淡出以后，中国历史中潜存的苏丹化因素，会在某些局部地区不同程度被重新激活。人们可以从大量新闻报道中看到，前面所列举的苏丹化政治的四个基础特征，即权力私产化、权力运作的无规则性、权力运用的非意识形态化以及私人网络统治，已经在某些地区，尤其是一些落后地区的当权者中相当程度地蔓延。事实上，某些局部地区已经出现了中国近代历史上曾经出现过的苏丹化倾向的复活。我们可以把这种现象称之为中国地方政治中的“类苏丹化”（Quasi-sultanization）现象。

　　人们可以发现，运用“类苏丹化”这一概念，来解释中国转型过程中的局部地区的政治生活中的退化现象，具有重要的意义。权力的个人化，任人唯亲，裙带关系，意识形态淡出，地方官员权力不受有效限制，等等。上述概括的对苏丹式政权的特点的若干描述，与中国某些地方官员的违法乱纪的所作所为何其相似。例如，人们可以回忆起中国新闻中曾经报道过的某位地方官员的名言：“上管天，下管地，中间还要管空气”。这正是那种无须意识形态包装的“苏丹式用语”的显例。

　　质言之，中国现行的转型体制具有较强的制度化水平，因而足以有效地防范全局性苏丹化倾向的出现，然而，市场经济发展，地方自主性加强，低政治参与与地方官员腐败的正相关性，则又为地方出现“土皇帝”式的“类苏丹化”提供了条件。

　　为了说明中国转型时期在某些局部地区出现地方“类苏丹化”的现实，下面我们引用传媒已经公开报道过的一些典型个案来加以考察。

　　第一个个案，是河南卢氏县杜保乾案  该县原县委书记杜保乾为了巩固自己在卢氏县的独立王国统治，下令县电视台掐断了中央、省市的电视频道达三年之久。杜在卢氏六年里，任免过六百五十多人次的干部，全县干部超编50%。以至各乡镇、局委、二级机构领导全部被他换过一茬。杜保乾继父去世，该县全部乡镇领导、各局委领导及二级机构负责人一律赴数百里外杜的老家奔丧，共出动小车120多辆，单这一次，杜收礼达100多万。以上这些内容，《工人日报》、《中国青年报》以及《南风窗》都作过详细报道。

　　第二个个案是河北深州李振省案  河北省深州市东郎村前任支书李振省，任职期间私印“村币”100多万元，在村里发行流通达7年之久。1997年底“村币”终止流通后，村民手中数以万元计的“村币”化为废纸。李还经常叫镇派出所的警察到村里抓人、打人，并且在毒打村民时把村委会的高音喇叭打开，让挨打者的惨叫声传遍全村，以威吓村民。东郎村村民告状长达4年之久，才使这位“土皇帝”李振省受到撤销村支书、开除党籍的处分。正如报道这一事件的记者所指出的，因小民上访告状而垮台的土皇帝却少之又少。因为这些当政者有靠山可以为其开脱罪责，有党羽可以为其掩盖罪行，结果当然是“撼山易，撼土皇帝难”。

　　以上这些事实表明，在中国当代社会转型过程中，农村公共权力已经出现了局部地区的苏丹化倾向。一位社会学者指出，村霸、恶棍、把头已经成为新形势下出现的大问题，而且有向体制内渗透的趋势。这已经成为动摇中国基层政权的一大隐患，有研究报告指出，有的被调查县近三成村干部父子世袭。又根据记者报道，杜保乾所在的卢氏县人大主任彭某，全家居然有十四口人为副科级以上干部。发展中国家的苏丹化现象及相关理论，对于研究中国当代现代化过程中的农村公共权力受到破坏的原因，及相关的体制性因素和内生性因素，无异具有重要的启示意义。

结语

　　大体而言，所谓的腐败，就是制度供给不足引起的失范综合症。制度的本质，就是游戏规则，当旧的游戏规则失效，新的足以约束人们行为的游戏规则还不足以形成的情况下，腐败就会大量滋生。从社会学角而言，非市场经济社会的游戏规则，与市场经济社会的游戏规则是完全不同的两套体系，从前一模式向后一模式的转变的过程中，就会出现严复当年所说的“新者未立，旧者已亡，伥伥无归”脱序状态。在这种新旧规则都无法约束人们的行动的条件下，腐败是不可避免的伴生现象。如果我们理解了这一点，就不会简单地把腐败仅仅归结为个人品德，或社会道德沦丧的问题。我们也不会简单地认为，只要建立起民主监督制度，就一定能有效地制约腐败的发生，这是因为，一个后发展国家往往缺乏民主赖以生根的社会经济条件，因而也无法建立稳定的民主。这种情况下建立的民主制度未必能有效地起到制约官僚行为的作用。事实上，许多最腐败的国家，采取的恰恰是多元民主体制。而且，特别有意思的是，世界是治理腐败最有成效的新加坡，恰恰并不是民主国家，而是以法制为基础的权威主义国家。要真正理解转型时代的腐败，只有建立这样一种制度系统，它以能够使官员与公职人员在这一制度下，由于腐败的高风险成本与低收益而“无利可图”，或“弊大于利”。

　　庇护网结构，是群体性的腐败的一种重要的制度结构，它是通过这种在权力体制内部形成的庇护关系来实现非法的分利化，庇护网结构也是土皇帝式的腐败的基础。