从《企业国有资产法》浅析国资管理工作的发展趋势

张涛

2008年10月28日，备受关注的《中华人民共和国企业国有资产法》正式出台。这是我国第一部关于企业国有资产管理的法律，它的公布施行对于坚持我国的基本经济制度，维护国有资产权益，发展壮大国有经济具有重要意义。虽然该法仍存在一些不完备和争议之处，但对于做好今后一个时期的国有资产监督管理工作具有重要的指导作用。下面，笔者就结合《企业国有资产法》，对企业国有资产管理工作的发展趋势做四个方面的初步探讨。

一、国资部门将更加侧重履行出资人职责，而国资监管职能仍应主要由国资委承担
1.履行好出资人职责将成为国资部门的工作重心。《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条规定："国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构"，并对企业国有资产监督管理方面的职责和要求做了较大篇幅的描述。《企业国有资产法》则对于"监督管理企业国有资产"的责任主体未予以明确。该法在关联方交易、国有资产转让、责任追究等方面做出了明确规定，但并未提及监管和查处主体。在国有资产基础管理方面也未提及责任主体，只是在第九条规定"国家建立健全国有资产基础管理制度"，与《企业国有资产监督管理暂行条例》的阐述大相径庭。由此可见，《企业国有资产法》更加强调了国资部门的出资人职能，也就是其第十二条第一款所规定的"代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利"，这将成为今后中央及地方国资部门的工作重心。
2.把握好对企业重大决策的管理。出资人的工作可以概括为管人-选用和考核干部，管资产-国有资本经营预算，管事-对企业重大事项的把关。其中，管人与管资产的职责界限比较清楚，而对于企业重大决策的管理边界则易产生分歧和争议，主要是何谓"重大"暂没有明确的标准。从《企业国有资产法》看，其第三十一条规定"国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定"，这在一定程度上界定了"重大决策"的核心范畴。从目前的国资管理工作实践来看，为加强对企业经营和财务风险的防控，企业一定数额以上的投资、担保和借款等事项需经过国资部门备案或核准，这也可以界定为"重大决策"。但是从地方的实际操作情况来看，备案和核准工作防控风险的成效并不特别明显，国资部门的把关尽职甚至被个别人指责为管得过多。因此，笔者认为国资部门对企业重大决策的把握应以《企业国有资产法》第三十一条所规定的事项为核心，其它需要备案与核准的重大事项应通过公司章程来准确界定，而且应作为企业法人治理结构不规范和责任追究工作未落实情况下的一种权宜之计。
3.企业国有资产监督管理职能仍应主要由国资部门承担。《企业国有资产法》自1993年列入立法规划以来，一直面临很多争议与分歧，有一种观点就是国资委不能既做出资人又当监管者。笔者认为这种争论目前只能停留在理论层面，从实际操作看，国有资产监督管理的主要职责仍只能由国资部门承担。首先，履行出资人职责与实施国有资产监督管理互相交织，难以分割。例如：国有资本经营预算与基础管理、参与重大决策与风险防控、国有资产转让与产权交易监管、企业领导人员管理与责任追究等等，这些工作是相辅相成或者融为一体的。其次，从中央和地方国资部门组建以来的实践看，在完善国有资产基础管理、规范产权交易、防范重大风险、查处违规违纪案件等方面做了大量工作，已经形成了一套较为成熟有效的监管工作体系。最后，再设置一个独立的国有资产监督管理部门成本过高，且很难形成系统有效的监督，势必造成监管扩权和推诿扯皮问题。这种做法不符合国家机构改革的方向，是对原来国有资产多头管理状况的一种回归。国资部门要理直气壮、毫不动摇的做好各项国资监管工作并不断加以改进完善，努力做到高效监管、科学监管。同时，国资部门应积极主动的接受外部监督，按《企业国有资产法》的规定，定期向人大和政府汇报工作，及时向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，畅通社会公众监督渠道。

二、国有企业干部管理体制改革的方向是以资产关系为纽带，建立起规范的企业法人治理结构
1.企业干部管理体制的问题。尽管管人、管事、管资产的国资监管体系从2003年就开始构建，但是以资产关系为纽带的企业干部管理体制有待进一步完善。特别是在地方，这一问题尤为突出，主要表现在两个方面。一是监管企业本身的干部管理与资产关系不一致，一些集团重要子企业的干部由国资委直接管理。以南京市为例，市国资委对７家二级甚至三级出资企业干部实施管理。二是国资部门作为出资人应享有的干部管理权限没有落实，很多重要企业、重要岗位的干部管理仍以组织部门为主。例如，某市国资委监管的国有及控股企业的正职领导（党委书记、董事长、总经理和监事会主席）均由市委组织部直管，市委、市政府负责任命。这种不顺畅的干部管理体制存在较浓的行政色彩，直接制约了国企干部队伍整体素质和水平的提升，一些重大重组措施和监管制度在执行中受到较大影响，对企业重大事项的监管和责任追究工作难以展开和深入。它已不能满足国有企业集聚优秀人才的迫切要求，不能适应国有企业股权多元化的发展趋势，不符合发展壮大国有经济的客观需要。
2.建立以资产关系为纽带的企业干部管理体制。2005年新修订的《公司法》从维护股东权益和规范企业运作出发，对企业的股东会、董事会、经营层和监事会建设做了规范性的描述，构建了一个权责分明、运转协调、有效制衡的法人治理结构。《企业国有资产法》依据《公司法》所确定的原则，针对国有独资和控参股等不同类型的企业，明确了选择与考核国家出资企业管理者的工作办法与要求。这也体现了国有企业干部管理的改革方向，即建立以资产关系为纽带的企业干部管理体制。而建立这种新型的企业干部管理体制不是说干部管理权限由一个部门转移到另一个部门，而是要逐层落实出资人或股东的干部管理职能，同时按《公司法》和《企业国有资产法》的规定赋予并明确企业股东会、董事会、经营层和监事会的权利与责任。建立新型的企业干部管理体制还必须坚持党管干部的原则，但是这种管理应更多的体现在制订干部选用、管理的程序和办法，把握干部选用的范围、标准和要求，培养推荐后备干部和优秀人才等方面。
3.国资部门应切实做好相关工作。加快国有企业干部管理体制改革不是国资部门自身所能决定的事情，但是国资部门应积极做好相关推进和准备工作以加速这一进程。一是积极推进股权多元化，建立规范的法人治理结构。随着企业改制重组建立起多元化的股权结构，企业的干部管理关系应进行调整，使新公司建立起规范的法人治理结构。二是坚持推进外部董事和外派监事工作。近年来，中央和一些地方国资委积极探索推进外部董事和外派监事工作，对于提升企业决策水平、规范经营行为等发挥了重要作用，应进一步展开和完善。三是转换企业领导人员身份要分类处理，逐步过渡。阻碍企业干部管理体制改革的一个重要因素就是企业领导人员的身份转化问题，尤其目前公务员退休待遇与企业养老金存在较大差距，企业领导人员无不希望保留行政级别和身份。处理这一问题，应按"老人老办法、新人新办法"的原则，对原来由行政机关转任的企业主要负责人尽量按行政身份予以安置，其它行政机关转任人员在退休待遇上可以适当予以补贴，而新任命和市场化选聘的企业领导均不应再拥有行政身份和待遇。四是积极推进企业经营管理人员的市场化选聘工作。在这一方面，中央和部分发达省、市国资部门工作步伐较大，而其余多数地方进展较慢，远不及党政干部公开选任的改革力度。各地国资部门应进一步解放思想，积极争取地方党委和政府的支持，切实加大国有企业市场化选聘干部的改革力度。

三、责任追究工作将得到进一步加强，在国资监管工作发挥起更加重要的作用
1.责任追究的重要性。《企业国有资产法》第八章用整整一个章节对履行出资人职责机构的相关责任人员、国家出资企业领导人员侵犯国有资产权益，造成国有资产损失的责任追究问题做出了明确而严厉的规定。这体现了立法者对这一问题的高度重视。从实践经验上看，责任追究问题能否得到落实的确极大影响着整个国资监管工作的成效。在地方国资监管工作中，企业在经营决策和财务管理上存在严重违规行为并造成了经济损失，但往往难以追究个人责任。如果责任追究能真正落实，对责任人员的处分和处罚得到有效执行，企业领导人员必然高度重视对外投资、担保和借款等重大事项的风险分析和规范决策程序问题。因此，在国资部门对企业的监管过程中，责任追究工作将摆在一个十分重要的位置。
2.如何落实责任追究工作。对于国资部门主管人员和工作人员的责任追究问题，有纪检监察等部门的监督，有党纪政纪处分和法律制裁，本文不做讨论。而对于国有企业领导人员的责任追究问题，则是一个具有探索性的工作，仅依靠《企业国有资产法》第八章的规定远远不足。一是应制订责任追究的实施细则，将《企业国有资产法》的规定落实为具体的实施主体、界定标准、工作程序和查处办法等。二是整合现有的监督资源。国资部门对企业有外派监事会、外派董事、外派财务总监，内部设有纪检监察、企业领导人员管理和考核评价等厅局或处室，这些人员或部门都承担着对企业和企业领导人员的监督职能。应将这些资源进行有效整合，理清程序，减少交叉，增强协同，形成合力。既将责任追究工作落到实处，又避免对企业产生过多干预和影响。另外要考虑的是，对企业领导人员的责任追究和查处权限与干部管理体制相对应，企业干部管理体制不顺也会直接影响到责任追究工作的落实。

四、履行出资人职责的机构将由相对分散到逐步集中
1.各部门分散履行出资人职责的现状和弊端分析。目前，无论是中央还是地方，履行国有资产出资人职责的机构并不是国资委一家。在中央，有财政部等部委在履行出资人职责，地方的情况也是如此且彼此差异较大，例如，据资料显示，某市港口、高速公路、文化等领域的国有企业仍由行业主管部门管理，约占地方国有资产总量的三分之一。而南京市国资部门管理的覆盖面要更宽一些，其他行业主管部门管理的企业资产总额仅占市属国有企业资产总量的10%。这种国有资产分散管理的状况有其历史原因和现实需要，但存在较大的弊端。一是不符合政企分开的改革方向。主管部门既负责行业管理又负责企业管理，这是组建国资部门之前就已经被否定的做法。二是增加了管理成本。国资监管工作是一个系统工程，目前国资部门已经形成了较为成熟的工作体系和做法。主管部门要切实履行好出资人职责，必须配置专业的机构和人员，建立规范的监管制度和工作程序，这无疑增加了行政成本。如果仅是由某个处室和个别人员实行简单的兼职管理，效果就会大打折扣，甚至流于形式，大大增加了国有资产流失的风险。另外，这种多头管理的状况也增加了各项国有资产管理制度的执行成本和协调难度。三是从地方国有企业的实际状况来看，无论从单体规模、资产总量，还是从分布领域上看，都没有必要实施多头管理。
2. 法律规定和今后发展趋势。《企业国有资产法》的立法者对这种分散管理的情况采取了较为客观的态度，一方面该法第十一条第二款对现状予以承认，"国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责"，不纠缠于当前的矛盾和争论之中。另一方面，明确了国资部门在履行出资人职责方面居主导地位，其第十一条第一款规定"国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责"。综上所述，笔者认为现存的国有资产分散管理状况只能是一种过渡，随着国家行政管理体制改革和经济体制改革的不断深化，国资管理体制改革深层次的矛盾和问题将逐步得以化解，履行国有资产出资人职责的机构必将趋于集中。对于央企而言，将统一由国务院国资委履行出资人职责，但考虑到金融企业资产数额庞大且相对专业，可以由其它专门机构统一履行金融领域国有资产出资人职责。在省、市层面，应集中由当地国资委履行出资人职责，对于在文、教、卫领域的经营性企业等则可以按照责权明晰的原则酌情实施委托管理。国资部门应未雨绸缪，尽可能将行业主管部门所属企业纳入国资管理工作的整体考虑，积极主动的帮助相关部门履行好出资人职责，熟悉和掌握相关企业情况。
(作者单位：南京市国有资产监督管理委员会办公室）