如果改革的热情耗尽了，很危险

如果改革的热情耗尽了，很危险

作者：马国川,宋晓梧

　　中央调控地方，还是地方调控中央？

　　时代周报：四月以来，先是房地产市场的调控让各级政府忙碌起来；继而，节能减排的硬性指标又让各级政府压力骤增，任务级级传达，指标层层分解。于是，各级政府习惯性地伸出那只“看得见的手”，以各种方式让市场就范。作为一个经济学家，你怎么评论这种现象？

　　宋晓梧：理论界有一些分歧意见。一些学者批评宏观调控不应该过多使用行政手段，认为中央政府主要应采用经济、法律手段。那么我们看看，现在调控的对象主要是企业还是地方政府？如果是企业，当然应当更多地使用经济手段；如果是地方政府，就要使用相应的行政手段。

　　从计划经济转向市场经济，关键是政府不再作为资源配置的主体，要发挥市场配置资源的基础性作用。这一条文件上写了，理论上探讨也很深刻，大家基本赞成。改革过程中这一个转变进行得怎么样？现在，政府的指令性计划确实大大缩小，生活、生产资料基本由市场定价。过去人财物产供销都在政府手里，现在企业发挥很大作用。国有企业逐步政企分离，特别是在竞争性领域，国有企业的改革大致完成了，国有企业不再是政府附属物。民营企业从无到有发展起来了，“三分天下有其二”。

　　时代周报：但是，还不能说市场配置资源的基础性作用已经得到充分发挥。

　　宋晓梧：当然没有。中央政府做了很大努力，实行政企分离，培育市场主体，放开价格，职能有很大的转变。现在大家逐渐发现一个问题：地方政府究竟在资源配置方面应该发挥什么作用？政府和市场的关系，不仅仅是中央政府和市场的关系，地方政府和市场到底是什么关系？宏观调控不应该是政府直接调控企业，而是政府释放市场信号，企业根据市场信号自行调整。

　　时代周报：也就是说，政府应当进行间接调控。

　　宋晓梧：如果政府总是直接调控企业，政府跟企业的关系难免重蹈政企不分的覆辙。现在的宏观调控，是在政府和市场的关系没有完全理顺的背景下进行的，中央政府在很大程度上是在调控地方政府。

　　时代周报：我们是中央政府调控地方政府，而不是像其他市场经济国家那样，政府通过释放信号引导企业。

　　宋晓梧：2004年上一轮宏观调控时，我在中国经济50人论坛上提出了中央政府调控地方政府的问题，有位老领导补充说，在一些方面、一定时段，还存在地方政府调控中央政府的问题。比如说，中央通过的GDP增长指标是指导性的，不是指令性的。但31个省市区的GDP指标是当地人大通过的，实际上是指令性的。到今天为止，对GDP指标不少省市仍然年中要检查、年底要排队，有的实行末位淘汰制。地方的指标从来都远远高于中央的指标。今年各地确定的GDP增长指标平均为10.3%，远高于中央提出的8%。这样就难免出现煤电油运紧张，因为国家发改委是按8%的增长打的煤电油运大盘子，而地方盘子比中央盘子高出30%。工厂拉闸限电影响生产，空调开不了影响民生，结果，中央政府只好为各地完成各自的GDP增长指标去增加煤电油运。

　　时代周报：这就是反向调控了。

　　宋晓梧：实际变成了中央为了完成地方的经济增长指标在那里调控煤电油运。这种反向调控反映出一个很大的问题：我们的政府职能转变还没到位，特别是地方政府。

　　时代周报：由于中国地方政府基本上都是全能政府，其辖区内的资源要素、动员能力会随着政治周期而循环。

　　宋晓梧：中央政府也会受政治周期的影响，但是它基本放弃了指令性计划。可是许多指标在地方实际变成指令性的，而且它可以动用当地所有的资源，搞党政工团齐动员来完成计划指标。有的市县为了完成招商引资计划，人大政协党政工团齐动员，这真是中国特色的市场经济。

　　许多人认为，为了改变地方政府单纯追求GDP的倾向，中央可以把干部考核指标制订得周全一些，缩小GDP比重，增加环保、节能指标，突出民生指标，制订企业工资增长考核指标，制订失业率考核指标等等。用这套考核指标就能把地方政府限制住？想没想过这类考核指标本身就是行政手段？考核指标越周密、越繁复，行政指令性质越大，市场配置资源的基础性作用越难发挥。

　　还有一种主张是，取消地方的GDP指标，简化对地方干部的考核。地方政府不去比经济指标，而是提供基本公共服务。有人会说，经济不发展，哪里来钱搞公共服务？这话十分正确。可是现在老百姓要问的是，经济发展已经堪称世界奇迹了，为什么公共服务远远滞后？当然，中央政府在提供公共服务方面更是责无旁贷。

　　让企业组织真正发挥作用

　　时代周报：这就需要转变政府职能。

　　宋晓梧：职能转变的关键是把资源配置的主体由政府转到市场，这就需要培育市场主体。对于市场主体的培育，长期以来我们注重的是单个企业怎么发展，忽视了对市场主体组织行为的研究。因为在市场经济运行条件下，政府的宏观调控，不是中央对地方，也不是政府直接对单个企业，需要有各类企业利益的联合体在其中发挥作用，这就是市场主体的组织行为问题。

　　资源配置的主体由政府转到市场的过程中，目前缺乏相应的承载体。改革开放以来，人和人的关系已经从单纯的行政隶属关系变成了不同利益群体的关系，有共同利益的群体有组织起来维权自律的诉求。同样，有相同利益的企业也有组织起来，成立相关协会、商会、公会的客观要求，以便实现集体维权并自律，避免单个企业的无序、恶性竞争。

　　时代周报：我们考察西方国家，300年前，甚至更早的时代就有商会。

　　宋晓梧：现在西方各类企业组织非常发达。欧美各国的市长，不用天天跟企业打交道，而是天天跟社会打交道。国内一位官员到美国“挂职”副市长，一年只出席过一次跟企业有关的活动，还是当地企业协会举办的，从不直接跟企业打交道。我们的市长天天为企业项目往北京跑，各地驻京办就是干这事的。市长们要筹划企业的发展目标，民营企业也要筹划，国有企业更要筹划。为什么地方政府会这样？因为中央把权下放给地方政府，地方政府却分不下去了，没有真正的企业组织在政府和企业之间发挥它的自律和维权作用，地方政府只好与众多企业直接打交道。我们的企业跟国外交往，也是主要靠政府，没有政府控制，它们就可能打内战，竞相压低出口价格或竞相抬高进口价格，这样的例子举不胜举。

　　时代周报：在市场经济比较完善的国家，真正的企业组织发挥着重要作用。

　　宋晓梧：这些企业组织不是中介组织，是社会组织，是企业团体利益的代表。美国的行业标准是谁定的？除了药品食品安全由国家组织制订颁布外，其他多数行业标准都是行业协会自己制定的。许多国际贸易标准也不是政府制定的，而是行业协会制定的。我们缺乏这类协会如发生国际贸易纠纷时比较被动。国际贸易纠纷一般不是政府出面提出诉讼，而是相关企业或企业协会提出，政府裁决。美国起诉中国轮胎倾销，那是美国企业方面提出来的。

　　在成熟的市场经济国家，企业或行业的具体劳工标准也由雇主组织和工人组织在国家劳工立法的框架内通过协商自行解决，政府相当超脱，一般不直接也不能够直接干预企业的工资福利。

　　搞劳动经济的人都知道日本年年有“春斗”，那是日本的工会组织与雇主组织之间为职工工资福利进行集体谈判，政府却“坐山观虎斗”。看看我们各级政府现在为调整劳动关系忙成什么样子了。因为没有处理好市场经济条件下的劳工关系，工会职能转变没有到位，企业工会领导人都是企业高层管理人员，并不能真正代表工人，雇主组织也很不健全，结果劳资矛盾尖锐了，政府不得不站到第一线。政府直接干预众多不同类型、不同行业、不同大小的企业，难免“不审势，则宽严皆误”。

　　时代周报：回过头来看我们国家，成立了很多行业协会，但都是政府办、政府管的“二政府”，“官办、官管、官运作”。

　　宋晓梧：改革以来虽然从无到有发展了几十万社会组织，但这些社会组织官味太浓，必须“双重领导”，实际还是挂在政府部门，成为政府的附属物。许多协会自定义为中介机构，主要任务是协助政府工作，成为政府与企业间的“桥梁”、“纽带”，根本没有把自己摆到企业利益代表的位置。这样，企业也就很难把他们当成可以依赖的维权自律组织。中国民私营经济研究会的一项调查表明，民营企业主一大半精力用于寻找各种门路与政府部门打交道，各种摊派费、交际费、招待费超过他们纳税的总量。企业遇有经济或社会纠纷，寻求政府或上级主管部门行政介入的较多，很少有人通过行业协会、商会加以调解。近年来一些地方加大了行业协会改革的力度，取得了一定进展，但要做到维权自律还有很长的路要走。

　　现在政府和企业中间缺了一个重要环节—社会组织、政府尤其是地方政府不得不包揽本来可以由社会组织自行协调解决的大量事务。

　　时代周报：这就使市场运作陷入了目前这个境地，造成了非常大的权钱交易空间。

　　宋晓梧：我还有一个切身的体会。10多年前我在国务院医改办搞医改的时候，理顺药品生产流通秩序涉及到药商的利益。国外的多家药商进来以后，马上在香港注册成立了一个外商药企的联合会。他们以这个协会的名义和我们交涉有关医改可能涉及的外商投资者的利益，而我们国内的医药企业大多是单兵作战，要求照顾它这一家企业的利益。

　　如果有了自己团体利益的代表，企业的力量就体现出来了，政府必须正视协会的正当要求。你想，中国有几百万家企业、有几千万家个体工商户，政府直接面对这些企业，权钱交易的空间有多大？

　　当前经济社会发展面临的实际问题很多，如内需与外需失衡、投资与消费失衡、城市与农村失衡、劳动与资本失衡、垄断与竞争失衡等，其中政府与市场失衡可能是诸多失衡的连接点。而解决政府与市场失衡的关键还是如何发挥市场配置资源的基础性作用。社会经济发展到今天这一步，应当启动社会管理体制改革。

　　地方政府成了“足球队队长”

　　时代周报：上世纪90年代就有人提出“不找市长找市场”，到现在这个问题还没有解决，不但没有解决，在某些地方、某些领域可能更严重了。

　　宋晓梧：不找市场找市长，行贿受贿的空间说多大就有多大。计划经济时人们之间都是上下级行政关系，现在不同的利益主体已经产生了，又不让他们组织起来维权自律、相互协调，怎么行呢？企业要维护合法利益，必须得自律，经过一定的博弈后达到一个均衡状态。在社会发生较大变动、各类社会组织自协调机制产生困难的时候，政府再去干预。正常状态下，政府就是制定一个法律框架，规范市场秩序，让企业在这个框架里依法有序竞争。

　　过去大家都比喻，说政府又是裁判员又是运动员，现在呢，政府不是运动员了，但还在担任“足球队队长”。在国有垄断企业里边政府大概还当球员，一般竞争性领域不当球员了，他还得当“足球队队长”，或者让“二政府”当队长。本来应当让行业协会当队长。

　　温家宝总理就任之初就提出来，要转变政府职能，要把政府办不了、办不好、不该办的事情交给企业，交给社会组织，交给中介机构。但是在现在条件下，社会组织、中介机构多是“官办、官管、官运作”，交出去有多大意义？这是影响经济社会发展的深层次矛盾。有关部门在分析宏观经济形势时，总是说调控取得了进展，但深层次矛盾尚未解决，或深层次矛盾进一步暴露，这类话一说就是七八年。深层次矛盾总解决不了，一些措施无异于扬汤止沸。

　　时代周报：社会组织涉及社会管理体制的问题。利益分化以后，不同群体应该有正当表达利益诉求的机制、渠道。

　　宋晓梧：一些学者严厉批评“地方政府公司化”，我却想为地方政府辩护一下，在现有的社会管理体制下，地方政府还往哪里放权？地方政府如果不管企业，不协调各类群体利益纠纷，当地社会就乱了。因为没有让社会组织发展起来，足球队没有队长，球员各自争抢必然乱成一锅粥。国外很多纠纷，社会组织之间可以自行协调解决，现在我们出点事只能由政府出面，拆迁纠纷政府出面、劳资纠纷政府出面、贸易纠纷政府出面、企业重组纠纷还是政府出面，政府真累。没有一个政府部门说自己人手够用的，都在抱怨编制不够、权力太小。不把社会自协调机制建立起来，政府多大才够用？

　　时代周报：这些年黑社会之所以兴盛，就是和这个问题有关系。

　　宋晓梧：在很大程度上是缺乏正常的社会组织自协调机制造成的。当然了，有了社会组织也不见得就没有黑社会，但是至少可以大大减少黑社会的生存空间，使人们有维护自己权益的正常途径。有了行业协会，有了各种社会组织，权力的制衡和利益的协调机制建立起来，也不一定就没有腐败问题，但是行贿受贿的空间会被大大压缩。

　　所以我要替地方政府说几句话。如果一个地方政府这么干，那是它的问题；如果全国的地方政府大都这么干，那就是现有的社会体制、经济体制、干部体制、政治体制决定它们只能这么干。

　　启动社会管理体制改革

　　宋晓梧：当前经济社会发展面临的实际问题很多，如内需与外需失衡、投资与消费失衡、城市与农村失衡、劳动与资本失衡、垄断与竞争失衡等，其中政府与市场失衡可能是诸多失衡的连接点。而解决政府与市场失衡的关键还是如何发挥市场配置资源的基础性作用。社会经济发展到今天这一步，应当启动社会管理体制改革。

　　没有社会组织的自协调机制，职工没有维护自己利益的谈判机制，政府只好冲锋陷阵，在那儿指挥千军万马，成绩可能很大，后遗症可能不小。有的学者提出，解决当前存在的诸多社会问题，是构筑一个更加强大的政府呢还是构建一个更加和谐的社会？这两方面看起来似乎没有矛盾，但细想想，还真是两种思路。

　　不要小看社会组织的作用。个体组织起来性质就会发生变化，都是碳原子，一盘散沙也是它，组织结构一变可能就是金刚石。有人说搞什么工会、雇主组织，那都是50年前的老皇历了，欧美国家现在没几个人参加工会。可是你看看，最近欧洲又罢工了，美国通用汽车改组工会不同意就谈不成。再说，我们是处在欧美现在的发展阶段吗？

　　时代周报：但是，正是看到社会组织的力量，一些人才害怕社会组织，不愿意让社会组织强大，怕“出问题”。

　　宋晓梧：现在长城内外、大江南北出的问题还少吗？不相信社会组织的自我协调作用，而只迷信政府的权力，希望一切权力都集中在政府，这更可怕。经济运行的现实情况要求社会组织的发育、成熟，深化社会管理体制改革的要求自然而然地提出来了，是回避不了的。

　　现在收入分配差距太大，导致居民消费不足，由于居民消费不足，不得不为了8%的GDP增长指标加大投资，扩大出口，依靠国外消费。金融危机后出口靠不住了，回过头来还得加大内需。现在是靠投资拉动内需，去年投资率达到60%以上，如何提升居民消费能力成为当务之急。这就需要提高一次分配中劳动报酬的比重。不少人说，在劳动力供大于求的条件下，一般劳动力价格会被压低，工资水平相对较低有其部分合理性。但是，现代劳动力市场中的工资水平不仅受到供求关系的影响，还要受到劳资集体谈判的影响。关键问题是我国至今尚未形成完善、有效的集体谈判机制。我认为，工会组织为劳动者维权的作用尚未充分发挥，是我国劳动报酬比重低于一般市场经济国家的重要原因。

　　宋晓梧系著名的劳动经济学家、中国经济体制改革研究会会长

    未完待续