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郑风田等：国外食品安全立法值得学习的地方
郑风田等中国人民大学
注重从田头到餐桌
食品安全法律应该覆盖食品从农场到餐桌的食品链的所有方面，包括化肥、农药、饲料的生产与使用；农产品的生产、加工、包装、储藏和运输；与食品接触工具或容器的卫生性；操作人员的健康与卫生要求；食品标签提供信息的充分性和真实性以及消费者的正确使用等等。由于涉及的面广，食品安全法律体系是非常庞大和复杂，但整个食品法律体系应该是统一的，并相互补充。而整个食品管理过程涉及中央和地方机构，卫生专家，学校和大学，生产者，包装者，运输者，零售商，消费者组织以及消费者自身，因此食品安全法律的实施需要多部门的共同努力和通力合作。
要进行风险性分析
食品安全法律应该是以科学性的风险分析基础的。风险分析是由三个相互关联的因素，风险评估、风险管理、风险沟通构成。风险性评估是指食源性危害（包括化学的、生物的、物理的）对人体产生的已知的或潜在的对健康不良作用可能性的科学评估。
风险沟通包含两层含义：一是有效的信息交流；二是管理过程的透明性。有效的信息交流有助于帮助消费者形成和增强食品安全意识和行为，促进公共和私有部门与众多关心食品安全的利益相关者之间的联系和合作，并为中央和地方的管理者、食品企业、农民等提供所需的信息、教育和培训。
预防原则
由于科学的不确定性存在，对于一些新产品和技术的安全性不能确定，因此食品安全法律应该采取预防原则。预防原则适用于，危险管理者确定了危及健康的合理依据，但支持的信息及数据不足以做出全面危险评估。在这类情形下，决策者或危险管理者可基于预防原则寻找更多详细的专业及相关数据，以采取措施或行动来保证健康安全。但预防原则必须伴随进一步寻找科学的确定性，并在新的证据的基础上重新评价其安全性。同时，在法律上还应实行审批制度，要求任何新产品、项目和技术必须提供充分的证据证明其安全性后才能上市。
食品安全责任
法律应规定饲料生产者、食品生产者和加工者应该对食品安全承担最主要的责任。他们应该通过自检和现代化的危害控制技术来保证食品的安全性，而当食品危害发现时，他们应承担主要责任。目前对食品安全责任的立法主要分为两种：一是以美国、德国为代表的少数国家实行严格的责任原则；二是以日本、大部分欧盟成员国为代表的基于过错的责任原则。在严格的责任原则下，食品的生产者必须对食品的危害承担完全的责任，除非现在的科学技术还不能证明产品的危害性存在；而在基于过错的责任原则下，食品生产者对食品危害承担责任是以生产者的过失为基础的。
透明性
透明性一方面是指消费者的知情权，有权获得清晰的食品质量、构成成份、营养物质含量、营养物质功用以及如何合理均衡膳食等方面的信息，这样消费者才能做出完全信息条件下的选择。这一点已经在食品标签法中得到体现，我们将在后面详细介绍。另一方面是指法规的修订与执行应在公开、透明、互动的方式下进行。消费者拥有获得政府立法和管理的信息的权利，并能够通过正规的渠道提出自己的意见。当食品危害发生时，政府应及时向消费者发布警告信息。
可追溯性和食品召回
信息可追溯性是指通过记录的标记,对某个事物或某项活动的历史情况、应用情况或事物所处的位置进行追溯的能力。食品的可追溯性是指食品和原料在商业中流通应保有它们的溯源，在需要情况下，还可为有资格的机构提供溯源相关信息。按照欧盟《食品法》的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产、加工、流通的各个阶段必须建立这种可追踪系统。因此，法律应要求各个阶段的主体标记所生产的产品，并记录食品原料和配料的供应商信息，以保证可以确认以上的各种提供物的来源与方向。从而当食品发现存在危害时，可以及时从市场召回，避免流入市场的缺陷食品对大众的人身安全损害的发生或扩大。这可以通过食品标签、电子标签以及动物身份证等措施实现。
灵活性
食品安全法律是随着社会经济条件的发展而发展的，因此食品安全法律应该有充分的灵活性，为未来的技术进步、过程创新和消费者需求变化留有空间，可以通过调整满足新的需要。为了实现这一原则，食品安全法律应集中于行动的目标和原则，而非具体的技术细节。
国外食品安全法律的未来发展趋势
（1）强化一般性的、指导性的法规和标准，削减不必要的、重复的具体性的法规和标准。一般性的、指导性的法规和标准只给出需要实现的目标和要求的结果，不限制食品企业的实现方法和步骤，给企业提供了充分的灵活性，并减少了经常更新法律的需要。
（2）食品安全法律水平性与垂直性的平衡。水平性是指通用法规，即适用于所有食品或食品部门的法规，而垂直性是指各种食品的特定法规，即适用于具体某种食品与食品部门的法规，有利于涉及该种食品各方面管理的整合。它们各有优势与劣势，因此应该保持两者的平衡，以有利于实现食品安全管理的统一和协调。
鼓励食品部门的自我管理。食品安全管理部门制定一系列食品企业通用管理规范，如：良好操作规范（GMP）和操作或标准法典（codes of practice or standards），由食品企业自愿采纳并融合到自己的管理系统中，而且鼓励企业根据自己的产品和生产特性形成自己的食品安全计划，作为强制性法规的补充或替代。
美国的总统食品安全委员会对现存的法律体系进行审核，发现食品安全体系对产品的追踪、检查以及召回还存在薄弱之处，因此要求食品安全法律的修改应该扩大食品管理部门获得食品企业信息的途径，加强食品安全管理部门对违法行为的处罚和下达食品召回命令的权力。
（作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士）