大小事都公投　瑞士民主过多？

　　图为高挂在瑞士国会大厦外的瑞士国旗和欧盟旗。是否加入欧盟是瑞士人正面对的问题。

大小事都公投　瑞士民主过多？

吴汉钧 (2010-07-04)

　　很多人都知道，联合国属下许多机构和非政府国际组织都设在瑞士日内瓦，但大多数人或许不知道，瑞士一直以来都不是联合国成员，直到2002年才加入联合国。

　　瑞士人一直担心，加入国际组织会影响其维持了195年的中立政策，所以有76%的瑞士人在1986年的全民投票中反对瑞士加入联合国。在2002年举行的公投，有55%选民和12个州支持瑞士加入联合国，瑞士才终于成为联合国第190个会员国。

　　如今，瑞士面对另一个问题：是否加入欧盟。

　　支持派认为，瑞士的经济高度依赖欧盟邻国，瑞士的许多政策实际上已同欧盟的许多政策保持一致，加入欧盟只会对瑞士的前途有帮助。

　　反对派认为，瑞士是个多元社会结构的国家，如果欧盟日后瓦解，瑞士将分崩瓦解，靠拢法国、德国等欧盟国家，难以恢复为团结一致的国家。

　　瑞士是否应该加入欧盟，势必将由全民投票来决定。

　　瑞士是一个很多事情都须由人民来投票决定的国家，其民主精神可能是举世无双的。瑞士的政治制度经历了近800年，已发展出自成一格的民主制度与精神。

州政府权力大于联邦政府

　　瑞士政治制度的特别之处在于，州政府掌握的权力大于联邦政府，而人民又往往扮演最后决定者的角色。人民可以通过公民表决，对政策和宪法作最后决定。

　　据伯恩州外交事务处的伊谢利介绍，瑞士人每年有至少四次的投票机会，包括选举公社、州和联邦的代议士，以及针对各种大小课题如动物保护、人类细胞研究，或是否加入联合国等进行投票。瑞士公民满18岁即可投票。

　　瑞士人如果对政策感到不满，只要在100天内收集到5万个签名，就可促使政府举行公民投票，此为选择性公投（Optional Referendum）。在18个月内收集10万个签名，可要求国会修改宪法，此为公民倡议（Popular Initiative）。瑞士人曾在1989年否决解散武装部队的公民倡议。

　　至于加入联合国或欧盟这类课题，宪法规定须进行强制性公投（Mandatory Referendum），以得到全国多数选民和州政府的支持。

　　值得一提的是，过去10年的数据显示，有高达九成的公民倡议最终被选民否决，有72%的强制性公投课题获得选民支持，约有50%的选择性公投获得选民支持通过。

　　各州拥有表决权是瑞士政治体制中的一个组成部分。这个做法给予公民在重要国家事务上有更大的发言权。

发展步伐受拖累

　　伊谢利认为，公民对国家事务的高度参与，有助于培养瑞士人对国家的认同。不过，由于许多事情须要由公民投票来决定，因此一些发展计划或步伐被拖慢。

　　有人担心，瑞士这种由下而上、缓慢的决策过程和联邦制已无法应付未来的挑战。

　　瑞士总统多丽丝·洛伊特哈尔德（Doris Leuthard）说，联邦制、联邦与州政府之间的凝聚力是团结瑞士人民的力量。人民继续保有其政治权利之余，政府也有必要重新思考一些政府框架。

　　她说：“是否每个公社、每个州都需要各自的建筑条例和教育制度？是否每一次的立法过程都必须陷入各种协商程序困境？有时候，我希望一些事情能更快取得进展。”

瑞士劳动力队伍四分之一是外国人，半数婚姻是与外籍人士的结合，这显示瑞士是一个高度移民社会。

　　伯恩市长萨帕特也认为，瑞士的民主过多了，这对瑞士的未来不利。他说：“过量的民主让许多人感到麻木，不再关注国家大事，所以不愿参与投票。”瑞士选民的投票率偏低，平均投票率只有约40%。

瑞士为何保持“永久中立”？

　　17世纪，欧洲大陆爆发了一次史称“三十年战争”宗教改革。瑞士却是一派祥和，因此，欧洲的王公贵族、富豪名流都逃到这里躲避战祸，同时带来了大量的资金、先进的文化和技术，从那时开始，“永久中立”就成了瑞士的基本国策。

匿名户头　洗黑钱通道?

　　在好莱坞电影里，坏人经常喜欢将现金过账到瑞士银行的匿名户头。在现实世界里，许多涉嫌贪腐的国家领袖或官员也喜欢把钱存入瑞士银行。这不禁让人以为，瑞士银行经常被坏人所利用，或助纣为虐。

外界对瑞士银行有误解

　　瑞士银行家协会国际联系主任詹姆斯·内森说，其实这些电影桥段只是以讹传讹，瑞士银行不仅不欢迎来历不明的金钱，还会通报金融监管当局，甚至由当局通知问题户头拥有人的所属国家。

　　他说：“九一一事件后，许多国家发现它们没有任何法律条文可以冻结涉嫌资助恐怖活动的银行户头，但瑞士银行很早就有这样的条例了。”

　　内森说，瑞士金融监管当局会把世界各地的领袖归类为高知名度政治人物（politically exposed person）。在他们申请瑞士银行户头时，银行会评估他们的政治风险。银行也会注意他们户头的交易情况，慎防出现洗黑钱活动。

陈水扁贪腐案就是瑞士银行揭发

　　内森说，台湾前总统陈水扁的贪腐案就是瑞士银行向当局揭发的。瑞士银行注意到与陈水扁有关联的户头出现不寻常的金钱交易，便通知瑞士监管当局和台湾当局，然后由台湾当局展开调查和向瑞士当局提出调查户头的正式申请，进而揭发这起震惊全球的贪腐案。

　　高知名度政治人物名单始于瑞士当局对尼日利亚已故独裁者阿巴查（Sani Abacha）的存款调查。阿巴查被指敛财50亿美元，但在瑞士银行的户头全都属于他家人和下属，没有一个在他名下。

　　内森说：“银行在接到这类政治人物的开设户头申请时，必须衡量他们所带来的风险，然后决定是否要同这些人有交易关系。在这方面，瑞士银行的做法领先其他国家。”

　　匿名户头实际上不完全是秘密的。内森说，银行在接受存户申请匿名账户时，必须确认存户的身份、存款属于什么人所有、存款的受益人身份等。瑞士政府早在1970年代就要求境内所有银行必须符合这些条例。

银行发现洗黑钱必须向当局报告

　　瑞士金融管制条例规定，银行一旦发现任何户头出现洗黑钱的迹象，就必须冻结该户头，然后通知有关当局展开调查。当局在5天后将通知银行是否继续冻结该户头，以及知会户头拥有人的所属国家。

　　内森指出，瑞士金融业的成功是多种因素促成的，包括其较更健全的金融管制措施、稳定的货币及经济发展。在这一轮金融危机之后，许多财富回流瑞士，就足以证明这一点。

　　内森说，瑞士的金融业还有许多其他优点和强处。“许多投资者纯粹想找一个能保障他们资产安全与稳定的投资环境，瑞士正好能够提供这样的环境。现在美元疲弱，欧元区又正好公债高涨，所以许多金钱流回瑞士。这说明了瑞士的金融业依然拥有吸引力。”

　　此外，瑞士银行给客户提供真正全套的金融服务，除了一般的金融咨询，也提供财产交接、房地产、财政规划、税务等咨询，银行几乎成了客户及其家族的财政顾问。日内瓦有一家银行宣称它的职员懂得40种语言，任何语言的顾客都难不倒它。

　　金融业在瑞士经济发展中扮演举足轻重的角色。金融业产值占国内生产总值的12%，政府税收有15%来自金融界。瑞士目前有大约350家银行，聘用近19万5000人，管理全球25%至33%的私人财富。

地方与中央政治权利平衡

　　如同道家讲究阴阳平衡，瑞士的政治与社会稳定高度依赖各语文区、天主教徒与新教徒、少数与多数、地方与联邦的政治权利平衡。

　　瑞士中部和东部属于德语区，占全国人口的63.7%；西部人以法语为主，占20.4%；与意大利接壤的6.5%山区人口讲意大利语；其余约0.5%的山区人口操罗曼斯语（Romansh）；其他语文社群占了8.9%。

　　瑞士规定德语、法语、意大利语和罗曼斯语为国语，由于德语和法语人口占多数，因此说两种语言的人民必须掌握对方的语言。

　　瑞士人的国民认同感非常强烈，讲法语的瑞士人非常抗拒被误认为法国人，讲德语的瑞士人也不喜欢被误认为德国人。

　　法语和德语社群各有特点，对一些课题的观点持相当不同的看法。讲法语的瑞士人承袭了法国人的随心和开放，较支持加入联合国和欧盟。一些法语州甚至让非公民拥有投票权。操德语的瑞士人则像德国人那样，比较严谨和有规划，一般反对加入联合国和欧盟。

　　记者们感到好奇的是，为何占总人口近三分之二的德语社群没有对国家起到主导作用。

　　伊谢利说，瑞士建国之初就已是一个高度地方分权的国家，这种地方高于中央的体制一直维持至今，而且州和公社也不愿轻易放弃这些权利。

　　瑞士有26个州和2600个公社。每个州拥有自己的宪法、政府和议会。州政府征收税务和编列预算案，控制教育、卫生、社会安全、经济、保安、司法、基础建设和内政事务。

　　个人所得税都缴交予州和公社政府，联邦政府征收间接税务。一般而言，瑞士人每年支付的税务有三分之二进入州和公社政府的口袋。

　　联邦政府负责国家的对外事务，例如外交、国防、财政、经济、环境、能源、通讯等。在某种程度上来说，瑞士联邦政府的权力是由地方政府赋予的。

　　值得一提的是，外国人要入籍瑞士，必须向公社政府提出申请，公民权由公社政府审核及批准，而不是联邦政府。近年来，瑞士也面对移民问题和种族歧视问题。

　　联邦对抗种族歧视办事处主任加利齐亚说，1995年制订的种族歧视法实施的第一年，警方接获约300起种族歧视案件。这类案件后来不断减少，目前约为每年80起至100起。

　　联邦移民办事处官员贺里曼说，瑞士劳动力队伍有四分之一是外国人，半数的婚姻是瑞士人与外籍人士的结合，这显示瑞士是一个高度移民社会。

　　不过，要融入瑞士社会，新移民必须学会德语或法语，方能向所居住的公社政府申请公民权。