城市管理何时走出暴力怪圈

“城管执法”是今年全国人代会上广受关注的热议话题，对于城市管理中日益加剧的矛盾冲突，许多人大代表极为忧虑，并纷纷献计献策。的确，眼下在许多城市频繁出现、交替上演的暴力执法、暴力抗法现象，不仅对城市的稳定与和谐构成了很大威胁，也使城管执法体制本身面临着何去何从的抉择。
城市管理走到十字路口
上世纪90年代以来，我国城市化进程开始快速扩张。外来人员大量涌入城市，小摊、小贩剧增，“杂、乱、脏”问题日益凸显，城市管理开始面临严峻挑战。然而按照当时的城市管理体制，工商、市政、规划、园林、环保等部门都各自承担着不同的城市管理职责，多头执法、队伍膨胀、效率低下、重复处罚、推诿扯皮等弊端因此难以避免，甚至滋生严重的官僚主义和以权谋私。有调查表明，在一些省、市的城市管理中，实施行政处罚的执法队伍竟然有几十支之多，而且每年还在不断增加。当年，社会上曾流传着“七八顶大盖帽管着一顶破草帽”之类的民谣，就生动表达了民众对执法扰民等现象的强烈不满。
我国于1996年出台的《行政处罚法》，为规范行政处罚行为奠定了法理基础。从1997年起，许多城市开始试行一项名为“相对集中行政处罚权”的行政管理体制改革，即将原来由不同管理部门行使的与城市管理有关的职权剥离出来，交给一个管理部门集中行使。依据这一改革思路，各地纷纷成立了专门的城市管理部门，统一行使城市管理职权。截至2006年底，除了经国家批准的23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市实行城管综合执法外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了两百多个城市开展此项改革。据估算，城管综合执法队伍如今已发展到数十万人。
七八顶甚至数十顶“大盖帽”合并成一顶后，多头执法、执法扰民等弊端得以有效克服。然而在取得阶段性成果的同时，集中执法也集中了矛盾冲突，城市管理中的暴力倾向开始日趋严重。
在现实生活中，城管人员掀翻油锅，踢倒菜筐、恶语相向、围追堵截……诸如此类的“鬼子进村”式粗暴执法屡见不鲜，由此引发的恶性事件亦频频曝光。比如，河北石家庄一辆城管执法车曾将一名孕妇拖出百米左右，导致孕妇不省人事；重庆江津市城管人员曾对一名替母亲守摊、年仅12岁的学童卡脖子、打眼睛，致使受害人差点失明；江西省宜春市城管队员撞伤一名老人后，将老人扔到医院木椅上一走了之，还阻止目击者拨打报警电话……在上海、重庆、云南昆明等多个城市，都发生过因暴力执法而酿成人身伤亡、孕妇流产等悲剧。
与此同时，城市管理中的暴力抗法现象也是愈演愈烈。仅以上海市为例，从2000年至2005年6月，城管部门竟然遭遇了五千多次暴力抗法。在首都北京，暴力执法事件多年来亦居高不下。去年8月，海淀区城市管理监察大队海淀分队副队长李志强在执法过程中，被无照小贩崔英杰刺伤身亡，更是引发了全国的震惊。
暴力执法、暴力抗法等令人难堪的“都市剧”，已成为诸多城市必须正视和尽快解决的现实危机。需要追问的是，一项旨在切除弊端的制度改革，为何陷入新的困境？城管综合执法体制运行到今天，究竟何去何从？
制度缺失之弊
从表面看，城管与小贩之间的矛盾激化，缘于“利益自保”。小贩靠摆摊谋生，“经营”的自由度直接关系到养家糊口。而城管靠管理小贩“吃饭”，“城管绩效”直接影响到城管的“饭碗”能否端稳。因此，无论是“管理”还是“拒绝管理”，对双方都是生死攸关的大事，情绪的过激和行为的冲动因此难以避免。
从更深的层面而言，城管综合执法的体制改革之所以遭遇诸多的新矛盾、新难题，正是缘于改革不够深入、新制不尽完善。
第一，城管执法存在着理念和价值观的偏差。城市要“脸皮”，小贩为“肚皮”，这是一对“剪不断理还乱”的矛盾，而且注定将在城市发展进程中长期存在。如何处理“脸皮”和“肚皮”之间的关系，实际上折射了城管的理念和价值观。令人遗憾的是，在“打造城市品牌”、“提升城市形象”的口号声中，许多城市不由自主走上了“保‘脸皮’、弃‘肚皮’”的道路，大肆推行“严厉管治”，甚至为了所谓的城市形象，可以不择手段。
正是在这种理念指导下，一些城市虽然采用了综合执法体制，却并没有学到“综合性”的执法思维和体制改革的思想精髓，而是依然沉溺于“人治”和“拳头”的执法惯性，由此必然引起冲突升级和矛盾激化。比如，有些城市公然推出了“上手要快、动手要快、逃得要快”的“三快令”，而在一些欠发达地区，城管甚至“看菜吃饭”，依靠罚款“创收”自养。
第二，城管执法面临着职责不清、权限模糊的困惑。在许多城市，“没人管，找城管”俨然成了市民们的共识，城市综合执法队成了城市的“打杂队”，在一些地方，甚至连计划生育、发老鼠药等等都成了城管人员的“职责”。与此同时，许多城市管理者也形成了这样一种思维——“只要市民有意见的，市长担心的，城管就可以管。”于是，城市发展中一旦出现新的问题，不问青红皂白，统统推到城管头上。于是，许多城市城管部门的管辖范围不断扩张、执法权限不断膨胀。以北京为例，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，仅有5项职能。九年过后的2006年，北京城管的管理职能已膨胀到14大类、308个项目，交通、工商、园林、卫生等多项内容无不纳入其中。
城管权限的庞杂、模糊，不仅使一些城管执法行为的正当性遭受质疑，而且也导致了执法推诿、执法抵触等现象。有城管队员就叫苦说：“我们在一些街道发现了生活垃圾，按照规定要处罚乱倒垃圾者，但又不知道市容环卫部门是否在这里规划了垃圾中转站，担心处罚错误。只能靠经常检查来防范，浪费了大量人力和精力。”
第三，城管执法陷入了于法无据的困境。城管执法所面临的最大问题，是缺乏一部专门的法律、法规。于是，“借法执法”成了城管“依法办事”的无奈选择。据测算，目前许多城市城管执法涉及的相关法律、法规、规章至少有数十种之多，浙江杭州市近期就清理出了八十多部。从表面上看，与城管执法相关的依据不少，但是，不少法律、法规、规章涉及城市管理的内容仅是原则规定，而且这些规范原来都是为解决某个具体问题而制定的，相互之间没有呼应，甚至在执法过程中出现立法漏洞或立法冲突现象。于是，“依据多、内容杂、操作难”就成了城管执法最头痛的问题。
要依法行政，要管理好一个城市，却连一部基本的法律或法规都没有。难怪一位城管人员坦言：“没有一部城管法，我们就没有底气，还时时担心惹官司。”有关专家亦认为，无法可依也不利于监督执法行为，容易放纵暴力执法甚至权力腐败现象。
“和谐城管”路在何方
近年来，“城管要管好，必须要立法”已逐渐成为社会共识。今年全国人代会期间，要求立法规范城管执法的代表呼声十分高涨。全国人大代表常金月就建议，应当制定规范城管执法的专门法律或法规，明确执法权限、执法职能、执法手段、执法保障、执法监督等等。尤其应当在城管和其他部门的职能交叉或冲突地带，划清各自的权限，以避免“有利争着管、无利没人管”的局面。
2006年6月，温家宝总理在河南考察时表示：“城市管理要搞，也要让农民进城卖桃。”建设部副部长仇保兴也曾指出，小商小贩“不需要、也不应该一刀切”，在遵守一定城市秩序的前提下，“不妨给小商小贩一些合理空间”。
显而易见，城市管理应当融入更多的人道主义、人性关怀的因素，在管理理念上实现“以堵为主”向“以疏为主”的转型，在兼顾各方利益的基础上实现这样一种平衡——既护住城市的“脸皮”，又保住小贩的“肚皮”。在上海，近期就传出了令全国瞩目的改革措施，政府一改以往对马路摊点一律封杀的做法，在部分市区路段，只要市民同意，便可在一定的时间内设置便民类摊点……
人们期望，“城市新政”将成为越来越多城市的自觉选择，因为在构建 和谐社会的时代语境下，这些重大的理念变革，已经显示了一条“和谐城管”、“人性城市”的清晰路径。