地方债已上升到7万亿 危机恐触发-财经频道-金融界

地方债已上升到7万亿 危机恐触发 2010年06月03日 07:40 来源： 中华工商时报 【字体：大中小】网友评论(1)
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有消息称，地方债务在短短几个月内，已经从4万亿飙升到7万亿。据有关专家分析，高达7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。
目前，以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，都容易酿成风险。
国务院5月26日召开会议，部署加强地方政府融资平台的管理和处理融资平台公司的债务问题。
2010年，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。
“地方债”再次被推到舆论的风口浪尖上。
不断飙升的中国式地方债
近日，有消息称，地方债务在短短几个月内，已经从4万亿飙升到7万亿。据有关专家分析，高达7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。
中国银监会主席刘明康，在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍说，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4％。占一般贷款余额的20.4％，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5％。这离世界公认的警戒线60％已经很接近了。可见在2009年，为应对金融危机冲击，地方政府圈钱之猛。
“地方债务的规模究竟有多大，实际上是一个非常难以准确回答的问题。”当被问及地方债务究竟有多少时，中央财经大学财政学院财政系主任、教授曾康华如此表述。
来自银监会的统计数据显示：到去年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8％，部分城市平台公司贷款债务率超过200％。
有专家分析，地方债之所以在短时间内大幅度上涨的原因是：1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移、支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。
在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后，再加上地方可用财力不足产生的压力，使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。
一触即发的地方债危机
2009年，中国国债余额大约为6.2万亿元，外债余额为3868亿美元，合计相当于2009年GDP的26％，按照国际标准，尚在安全范围之内。但是，近一年来积聚膨胀的地方政府债务，也会成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一。
张君出任华南地区某市财政局下属投资管理公司的负责人。财政局给他的主要任务是对全市各政府机关的资产进行整理盘活。由于难度较大，张君接到这个差事后经常愁眉苦脸。
但进入2009年，张君突然频频接到当地各大商业银行对公业务负责人的饭局邀请。更让他纳闷的是觥筹交错之间，往日高高在上的银行负责人都纷纷有意无意地探问张君有没有贷款需求，并破天荒地拍胸脯表示如果有需要一定全力满足。
于是，张君迅速联系各大商业银行贷款，没想到是一路“绿灯”。从3月至5月注册资本金仅5000万元的该投资管理公司，从各大商业银行共获取了40亿元的贷款，张君一扫往日愁容，每日红光满面。
相信彼时与张君同样开心的还有全国各省、市、县数千家投资管理公司的负责人。
央行调研结果显示，截至2009年5月末地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60％。5.26万亿元的负债相当于去年全国GDP的15.7％，全国财政收入的76.8％，地方本级财政收入的161.35％。
“目前，以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，都容易酿成风险。”财政部财政科学研究所综合政策研究室副主任刘军民说。
另有，中金公司研究报告进一步显示，2009年净新增负债约3万亿元，预计2010年和2011年后续贷款约为2万至3万亿元，2011年底约达到10万亿元。也就是说，很多地方政府的负债额将远远超过本级财政收入，会面临巨大风险。
体制改革是绕不开的话题
当下，中央和地方财政分配关系既不合理，又不稳定，并非什么秘密，这也成为地方债台高筑的原因之一。
1994年分税制改革后，国家税收收入的相当部分归入中央财政，尽管现行的《预算法》等有关法律，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，各级地方政府大都在不同程度上扩大赤字，举债度日或负债运行，事实证明，这些债务也大多处于隐性状态。
所以，地方政府搞发展是大计，欠债还钱也是大事。改变地方政府经济发展的体制性障碍才是治本之计。
背景资料
何为地方债
凡属地方政府发行的公债称为地方公债，简称“地方债”，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通信、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。
我国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。
目前，法律法规明确规定地方政府不能举债。《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
银行“重仓”省市级平台贷
一方面，地方政府融资平台规范文件迟迟未能出台，另一方面平台贷款余额仍在增长。
据《第一财经日报》记者统计，商业银行投向省市级平台公司的贷款占整个平台贷款的绝大部分，且主要集中在长三角、珠三角以及环渤海地区，期限多在5至10年间。
显然，短短一年之后，对动辄5年、10年期限的长期贷款下一定论依然尚早。但平台贷款余额仍在增长。
“重仓”省市级平台贷
尽管目前对于地方政府融资平台并未有统一的统计口径，但各家银行或依银监会口径，或自定口径，透露了自身融资平台贷款的情况。
5月中旬召开的工行股东年会上，工行行长杨凯生表示，工行融资平台贷款中93％投向地市级以上的政府融资平台。无独有偶，建行等大行几乎均采取了“重仓”省市一级融资平台贷款的策略。
建行的整个政府融资平台贷款盘子中，80％的贷款为省市级融资平台贷款，20％的贷款为经济发达地区的县级融资平台贷款。交行方面，省级政府企业贷款占地方政府融资平台贷款的83％。
据高盛高华统计，一家大型银行的省市级融资平台贷款占71％，县级及以下融资平台贷款为8％，其他占比21％。
规模相对较小的股份银行亦呈现上述特征，高盛高华的研究报告显示：一家股份制银行市级及以上政府融资平台贷款占比达75％，县级政府融资平台贷款占25％（位于苏州、宁波、杭州和南京）。
期限上来看，融资平台贷款多为中长期贷款，贷款期限以5年以上居多。建行此类贷款平均期限在5年以上。
据高盛高华统计，一家大型银行5至10年期限占75％，10年以上占20％。
区域上来看，长三角、珠三角、环渤海地区的融资平台吸纳信贷资金最多。工行方面，68％的融资平台贷款分布在长三角、珠三角和环渤海等经济比较发达地区。民生银行（600016）则将68.4％的平台贷款发放给环渤海、长三角、珠三角城市和西部地区省会城市。
余额仍将持续增长
截至2009年底，各级地方政府融资平台已增长到8000多家，地方政府融资平台的贷款余额达到7.4万亿元左右，占一般贷款余额的20％。
进入2010年以来，融资平台的监管陡然加强。市场上频频传出融资平台整肃的消息。就在昨日市场上还传出“商业银行被禁入非‘4万亿’地方融资平台项目”的消息。
显然，监管的加强，主要是督促商业银行对地方融资平台贷款进行一次彻底的梳理和清查。
事实上，融资平台贷款多投向长期建设项目，此类贷款也不是说停就能停的。银行的统计数字证实了平台公司贷款余额仍将有较大幅度的增长。
工行透露的数据显示，截至2009年末，融资平台贷款余额7850亿元，今年年初至5月中旬，新增融资平台贷款616亿元。这也就是说5个多月时间，融资平台贷款增加近8％。
监管层严控银行介入地方融资平台增量贷款
随着地方政府融资平台贷款自查的结束，监管层的处置口径亦最终浮出水面。
昨日有消息称，监管层相关负责人在4月召开的“2010年第二次经济金融形势分析通报会”上明确表示，对于以政府融资平台为主体的新开工项目，如果该项目不在“4万亿”投资所涵盖的项目范围之内，商业银行应该严禁进入。
“结合此前要求‘解包还原、分类处置’的精神看，监管层的这个要求意图将地方政府融资平台贷款的风险控制在最小范围之内。一方面要求银行落实已发放贷款对应的还款来源，另一方面禁止银行介入增量业务，将未来的风险一刀切断。”一位不愿具名的股份制银行高层对记者说。
切断平台贷款新增风险
记者注意到，随着监管层对地方融资平台贷款风险管理趋严，银行对新开工项目态度已经明显谨慎。
光大银行日前明确表示，该行新增授信原则上只支持中央“4万亿”投资中续建、在建项目的资金需求，严格控制自有现金流不足，主要依赖政府补贴或担保偿还贷款的新开工项目贷款。审慎评估项目第一还款来源的可靠性和第二还款来源的可实现性，特别是对于无充足资本金、项目合规性文件不齐全的项目一律不得授信。
“从我们调研的情况看，地方政府平台存量贷款的问题不能掉以轻心。但整体看，此类贷款短期内出现大风险的可能性不是很大，监管层切断大家进入新增项目主要是为了控制住可能新增的风险。”一家国有大行广东省分行公司部副总经理昨日对记者说。
存量贷款风险仍然可控
不过多位受访银行人士向记者表示，短期内地方融资平台贷款整体风险仍然可控。
一位股份制银行风险管理部人士昨日对记者表示，虽然目前自查了解到的不规范的地方融资平台贷款的确不少，而且清理工作量比较大，但他对自查结果表示乐观，“大部分存量的地方融资平台贷款都是自偿性项目贷款，风险可控。”
另一位受访银行高层则对记者表示，从监管层前后的态度变化亦能看出其在本轮排查后对银行整体风险的评估。“总的来说，地方融资平台不可能一点问题没有，但至少短期内风险是可控的。当前各方担忧的重心已进一步落到可能发生的经济二次探底上，如果这个问题处理不好，存量贷款出现大面积风险的概率就有可能上升；但如果控制住了，风险还是可以排除的。”该人士对记者说。
记者在采访中了解到，监管层对银行存量的地方融资平台贷款的清理也不遗余力，尽最大可能排除风险隐患。据悉，为了赶在6月底前清理完成并将自查结果上报监管层，多家银行目前尚在繁忙清理、自查过程中。去年发放的不少由政府提供担保、但无还款来源的地方融资平台贷款被要求“推倒重来”，落实还款来源。
“担保主体不合格，贷款主体不是公司实体，抵押物不充分等，这类贷款都需要重新抵押、担保，甚至更换贷款主体。比如担保人是地方政府就属于担保主体不合格，需要更换具体公司作为担保方。若无法落实还款来源，那么就给该笔贷款计提呆账准备。”某股份制银行风险管理部门负责人表示。
地方融资平台排查6月收官 两成项目或面临重点清理
“总行派下去核查地方融资平台的团队，目前还没有回北京，但是已经快收尾了。”6月2日，某国有大型银行人士在接受《每日经济新闻》记者采访时表示。
按照国务院要求，针对地方融资平台展开的“解包还原”将于6月底结束。据该人士透露，该行正在做最后准备，总体调研数据有待6月底再公布。
上述人士提到的总体数据，只是该行的地方融资平台放贷总结。一旦多家银行都公布自己的数据，那么，此次“解包还原”工作将获得最全面的第一手数据。
“地方融资平台良莠不齐，各省市的情况也不同，但据我了解，风险没外界担忧的那么严重。”上述人士说，“总体而言，整个地方融资平台大约20％的项目存在较大风险，属于重点清理范围。”
据介绍，很多地方融资平台公司是在2009年新成立的，当时是为了配合4万亿振兴计划。在这一过程中，不排除部分地方政府，特别是县级以下政府仓促上报项目，从而获得政策性贷款资金。
该人士分析认为，重点清理上述20％项目将起到警示效应，对于进一步规范地方融资平台的运作产生积极作用。目前而言，上述20％项目中，部分项目虽然拿到了贷款，但是由于项目尚未正式启动建设，所以资金还没来得及花完。
为什么迟迟不动工？关键的原因在于项目本身出了问题，或者说项目进展没有达到预期的投资收益而不敢草率启动。“一旦发现有违规担保、虚报项目、财务作假等情况，不排除将及时清理相关的地方融资平台公司。”上述某大型国有银行人士说。
“在这次核查结束后，预计下半年大规模的整治行动将拉开。”据交通银行（601328）一位研究人士透露，自今年初，各省市地方政府已经开始协助各家银行，按照银监会要求进行风险排查。随后，监控政策越来越严厉，到今年3月，财政部、央行以及银监会联合发文，要求各家银行针对地方融资平台贷款进行“解包还原”。
“但是，不能因为这20％项目，就影响大多数优质项目的扶持。”上述人士一再强调说。该人士透露，由于上述项目都是通过地方政府融资平台公司进行运作的，所以清理这些项目将给这些融资平台带来新一轮洗牌。据中欧国际工商学院许小年教授透露，这些地方融资平台公司包括地方政府及其部门、机构等设立的融资平台公司，总计约8000家。
据《每日经济新闻》记者获悉，此前有关人士认为，在8000家地方融资平台公司中，至少一半将面临被淘汰的命运。但是，上述大型国有银行人士不赞同这一说法。
他说，银行在放贷时已经严格进行了风险排查，已经针对单个项目进行了调研。现在的问题是，80％优质项目在获得启动资金后，后续配套资金目前并没有跟上。“这是个大问题，也是考验中央政策的关键所在。总体而言，这些优质项目需要配套资金扶持。显然，配套资金不一定就是行政性的贷款，也可以是其他社会资金通过持股的方式进入。”上述银行人士说。
基于国务院对于地方融资平台的风险监控，多家银行已经暂停或大幅缩减针对该类平台公司的信贷。中信银行（601998）上海分行人士透露，对于地方融资平台，按照监管部门的要求选择项目，对于县及县级以下的政府融资平台贷款基本上不做。