监管每一块土地

■ 本报记者 许泳
运用GIS、GPS技术，土地监察员实现数字执法。
“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”在刚刚于3月举行的全国两会上，国务院总理温家宝在政府工作报告中就保护耕地的鲜明阐述，掷地有声。用信息化来提高我国国土资源管理和宏观调控能力的工作正在紧锣密鼓地开展。
投资160亿元、全长282公里的甬台温铁路共涉及3个市，近10个县(市)、区，但这个投资巨大的工程却在开工一年后（即去年11月），突然接到甬台温铁路宁波市鄞州段的停工通知，原因是该项目未办理任何用地手续。而据项目建设部门称，用地的报批材料在一年前就已经交给了国土部门，但一直没有获得建设用地国土使用证，恰逢国务院对固定资产投资过快实施新一轮调控，像这样的项目自然得到了“暂停建设”的红牌。
甬台温铁路这个耗资巨大的项目，仅仅是国家重点项目中众多违规操作的边批边建项目中的一个，而它折射出的问题却是多方面的。其中有两点比较重要: 一是国土资源用地审批流程的效率较低; 其二，国家宏观调控的步伐落后于快速上马的建设工程步伐。而这两者都是与国土资源信息化紧密相关的。
2006年6月，国家发改委批准了“金土工程”一期项目初步设计，时至今日，国土资源信息化进行到了什么程度、发挥了怎样的作用都已轮廓初现。为此，记者专程采访了国土资源部信息化工作办公室副主任李晓波。见到李晓波时，他正在参加全国各省、市级国土资源部门政务信息网上公开情况检查，“这样的年度检查已经进行了3年，我们制订了详细的评分标准，使信息化建设不再流于形式。”
土地“闸门”启用信息化开关
随着新一轮投资热的出现，土地违法也出现反弹现象，特别是地方政府违法占地问题相当突出。要抑制投资增长过快，关键还是要严把信贷和土地这两个“闸门”。
李晓波说: “土地调控实际上比信贷调控还要快半拍，因为一些大项目首先会申请用地，然后才是贷款。通过土地信息化管理，能直观反映出哪个地方、哪个行业的建设过热，有利于宏观决策与调控。” 近年来，各地建设和审批政出多门，有些地方盲目追求速度，有些行业投资过快过热，如果任其发展下去，势必加剧经济结构不合理的矛盾，使资源和环境问题更加突出。管住土地，就是在很大程度上管住了这些短期行为。
但是，“闸门”找到了，开关“闸门”的速度如何提高？像钢铁、房地产、交通、煤矿等大行业，项目规模往往很大，如果土地闸门反映速度过慢，等开工建设以后才发现漏洞，并紧急叫停，势必会造成巨大损失。如何加快宏观调控速度，无疑要借助信息化手段。“金土工程”就是国土资源管理工作和现代信息技术的最佳结合点。
据李晓波介绍，“金土工程”就是要通过信息技术的广泛应用，建立科学高效的国土资源形势分析、预测和信息服务体系，使国家能够直观、全面、准确地掌握国土资源信息动态，形成上下联动的网络化国土资源管理方式。“金土工程”的建设是以国土资源各类数据库为基础的，国土资源信息网络是它的依托，并在此基础上建立国土资源管理核心决策系统。
“金土工程”实施的路线是，建立国家、省、市三级国土资源数据中心，统一管理、维护、更新、展现各类数据，并对应用提供支撑，统一对外提供信息服务。采用国土资源电子政务平台建设和整合各级应用系统，实现横向国土资源管理业务的协同。采用统一开发和部署的数据交换系统，实现国家、省、市、县四级国土资源管理业务联动。“信息化进程不是一蹴而就的，在一些经济相对落后的地区无法全面电子化，但可喜的是，这一进程正在健康稳步地推进。” 在谈到“金土工程”建设难点时李晓波说。
记者了解到，国务院决定，将从2007年7月1日起开展第二次全国土地调查，而遥感等先进技术将成为调查的主要手段。计划到2009年下半年，各地将统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。调查成果和现有的数据核对，可建立起一套新的更准确的基础数据，随时用于宏观调控和土地管理。
天上看、地上查、网上管
曾培炎副总理到国土资源部视察工作时曾提出，要提高国土资源保护和开发利用水平，通过天上看、地上查、网上管，不放过对每一块土地的监管。
“天上看”是指利用遥感卫星等手段进行土地执法检查，以正射影像图为基础，逐块地调查土地的地类和面积，通过“拉网”式检查，使以往难以把握的土地违法、违规、瞒报问题得到了有效控制。
目前，3S技术（包括全球定位系统GPS、遥感RS和地理信息系统GIS）在土地调查、地质调查等工作中的集成应用水平不断提高，以数据流为主线的全数字化野外信息采集体系初步建立; 一批覆盖全国、不同比例尺的基础地质、土地利用、矿产资源等方面的大型基础数据库陆续建成，并向政府部门和社会公众提供服务。
“地上查”主要是指运用GPS、巡查车、PDA等手段对实际用地进行核查，发现违法用地现象。
“最重要的其实是‘网上管’，可提高办事效率、规范管理流程。”李晓波介绍，“我们已经开发完善了一批政务系统，各级国土资源部门的政务公开得到有力推进，信息服务内容日趋丰富。”
记者随后登录国土资源部的网站体验了“办事大厅”和“交易大厅”这两项在线业务，“办事大厅”是面向国土资源管理部门及社会公众提供的网上行政审批“一站式”服务平台。“交易大厅”则能对土地、矿业权进行招标、拍卖、挂牌，以及查询有关政策法规、政府公告、新闻等信息。“通过这种透明化管理，堵住了很多漏洞。以前手工办理业务时，很难避免不按规则办事的现象; 现在的流程都在计算机上进行了严格的设置，工作人员没有权限改变，在上一步流程没有完成之前，是无法进入下一步的。” 李晓波把信息化看做是解放管理人员的一个法宝。“计算机不能代替管理，但是它可以规范管理”。
为了全面规范流程，国土资源部正在建立国家、省、市、县四级联网的建设用地申报审批管理运转体系。目前，建设用地审批系统已在部机关9个业务司、局部署，实现了9个业务司、局从申报到审批全过程的电子化、并联会审的网络化以及建设用地信息网上发布。
国土资源部开发了报盘软件并下发各地，以往地方上报的还是纸质材料，今后如果不上报电子版的数据，就根本无法进入交换系统。这一举措规范了建设用地报批管理，变串行审批为并行审批，缩短了审查周期，9个司局审查时间由原来的30多天缩短为5天，提高了工作效率，降低了工作成本。审批信息还要在网上公开，提高了政府工作的透明度。
数据共享服务社会
国土资源信息化，除了“金土工程”，还有一项重要工作就是“数据共享”。国土资源是可持续发展的重要物质资源和能源资源，在长期的国土资源调查和研究工作中产生的海量国土资源数据，有着巨大的科学利用价值，不仅对国家经济调控、宏观决策、国土资源管理和相关产业发展起到重要支撑作用，而且为地学和资源环境的健康发展提供基础保障。
2006年12月15日，国家科学数据共享工程专项项目——“国土资源科学数据中心建设”通过了科技部组织的专家验收。项目研究制定了一批有关数据共享的管理办法和技术标准，整合了30余个涉及土地科学、基础地质、数字地质图、地下水与地质环境和重要科研项目等方面的数据库。
社会用户可通过国土资源科学数据共享网站(www.resdata.cn)查询这些数据目录，并在网上免费浏览、下载可公开的数据内容。对于涉密数据，则按有关使用管理规定，通过离线方式获取数据的光盘介质。项目成果投入服务以来，用户对国土资源科学数据的需求明显增加，日均来访在600人次以上。
（计算机世界报 2007年4月2日 第12期 B6）