神马文学网应终结最糟糕的制度
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/29 08:14:59
——农村集体所有制
蔡继明
最近连续的参加土地法律法规的拖轮，昨天下午我们和民进中央副主席去了国土资源部，我提的问题是《土地管理法》修法到了什么阶段，我说我们已经上交了，意思是与土地资源部没有关系了，我们也提了建议。就是他们已经完成了，再征求意见是向社会征求意见。
因为《土地管理法》的修改，包括最近又出台的国有土地房屋征收与补偿条例，这个矛盾非常大，土地管理法、物权法与宪法有矛盾，现在出台的又是国务院的条例，我本来想到国土资源部提意见，后来知道这不是国土资源部，是建设部的。建设部出现了问题，在国有土地上征收的是房屋，补偿的是房屋，但是房屋里面有地价。补偿房屋完后，房屋征收完后，国有土地使用权依法收回，我说这本末倒置了，为什么征收房屋，是因为公共利益的需要，是要用那块地，实际是要收回国有土地使用权，这等于提前收回，你收回国有土地使用权，这个法应该由国土资源部，你征收破房子干什么，为了收回土地使用权，土地上的建筑物当然要给一定的补偿，土地使用权本生提前收回，有增值也要给补偿。现在法律这么乱，我本来想给国土资源部提意见，他们说不要给我们提，这不是我们弄的。
你一破这个例，把公共利益的征收和非公共利益的交易区分开来，那将来土地怎么办，涉及到农村集体土地的时候怎么办，这仅仅是国有土地的。我感觉到我们的法律法规存在混乱。在座的也是搞法的。我在北大谈了一个意见，能不能大家讨论一些原则，这些原则肯定也有分歧，但是只要提出来之后，大家先就这些原则看看能不能达成基本共识，有了这些原则之后我们再按照原则讨论这些法律。我觉得分歧可能都产生在原则不一致。
我考虑到八个原则。第一一定要根据公益性、非公益性，要根据这个划分来安排我们的土地制度。公益性的用地你可以实行公有，当然在城市里你可以实行国有，但是实行集体所有也不是不可以，都是公有。在农村公益性的就是村民所有，现在所有的村民集体。公益性的土地你可以实行征收，这没有问题，即使这样的话也涉及到一个征收的程序，是不是只要列入公益性就征你没商量，应该有个商量。国有土地条例里它还是商量的，但有个问题，它这个商量完后，说没有重大分歧我就要征，什么叫重大分歧？不知道。再有一个，即使有了重大分歧，你不是不服吗，提起行政复议行政诉讼期间，这期间不影响征收，还是征你没有商量。不因任何法律纠纷而终止。这必然造成大量所谓的冤假错案，造成上万计的上访，那都是征收完，人死了，房子都拆了，你还来什么行政复议，官官相护了，矛盾都这样了，上级能说你下级征收错了吗，法院都是听政府的。所以必须在法律履行完后才能征收。
第二，对征收的补偿，即使是公共利益的需要就可以低价补偿，这也不行，公共利益是13亿人的利益，我想13亿人一人一块钱就是13亿元。13亿人的利益为什么让这个农民承担成本，本来是一个亿的成本，我给你100万，这没有道理，公共利益让大家负担，因此公共利益的征收即要符合法律程序，也应该给予合理补偿，而且这个合理补偿一定按照市场价，或者按照这个土地最高的机会成本。
非公益性，既然是非公益性就不能征收，就应该让土地使用者和土地所有者，当然在符合规划的前提下，应该进行市场交易，或者按照这里面说的自愿公平的原则，按照自愿，人家愿意给就给，如果钉子户，就不能强买强征。非公益性就应该实行非公有，这都可以考虑。你说非公益性的土地是不是可以实行公有呢？现在因为涉及到法律，宪法里说了，城市土地一定要国有，你宪法没有改变的情况下，我们讨论《土地管理法》怎么办？一个折中的考虑，《土地管理法》是否可以加上这条，非公益性由政府购买，我购买，不是征过来。这样既兼顾了宪法，而且也不是非公益性的不能征。但是这买卖感到肯定有猫腻。从长期来看首先要修改宪法，估计要等到十八大，如果我们意见能够反映上去，十八大提出，宪法没有修改前，土地管理法只能采取这种变通的方式。
第二个原则，在符合土地规划的前提下，一定要实行同地同权同价，我所说的同地就是你已经土地做出了规划，这是建设用地，那是所谓的农业用地，不管是国有建设用地还是集体所有的建设用地，就应该是有同样的权利，国有建设用地你可以占有，可以使用，可以出租，可以抵押，可以转让，那么农民集体所有的建设用地也应该具有同样的权利，而且权利再细分一下，既然是建设用地，本来就包括宅基地，城市里面的宅基地可以抵押、转让、继承，为什么农村农民的宅基地就不行呢？城市里宅基地建个房子可以卖给出价最高的人，为什么农民在宅基地建的房子就只能卖给农民，不能卖给城市居民，你卖就是小产权房。我所说的同地就是这个意思。
所谓同权，所有权应该是一样，国有所有权和农民集体所有权既然都是所有权，所有权人应该享受同等权利。同价，都是建设用地，你建设用地多少钱，我这也应该多少钱，你就不能强征，你低价征高价转让。即使农业用地转变为工业用地，我也应该按照工业用地的补偿，不能说这是农业用地，我只按照农业用地30年补偿你。
其实这是保护农民的利益，刚才有人说，我们的立法到底是协调各方面的利益，还是只倾向于政府的利益和用地单位的利益，同地同权同价应该照顾各方的利益，因为农民得力一受到巨大伤害，应该补偿农民。
另外我们土地制度的安排应该有助于推进我们的城市化进程，改革开放三十年我们的城市化进程速度实在太慢了，现在说45.68%，估计10个百分点是虚假的，把进城务工农民都算进来了，之所以城市化水平这么低，和日本、韩国、台湾地区相比，速度都是太慢了，你经济发展速度每年9.8%，城市化的水平速率每年只有不到1个百分点，之所以这么慢，我认为一个很重要的原因，现在的土地制度阻碍了城市化的进程，阻碍了农民进城，农民虽然进了城，但是没有落户，虽然迁徙没有定居，原因在哪？没有土地退出机制，进了城土地承包保存，宅基地也在保存，而进了城，在城市没有住房，在农村有住房没有人住，现在又搞建材下乡，搞什么建材下乡？你不去鼓励他建房，农民有钱就盖房子。
鼓励建材下乡，不如把优惠政策用在城市中的大量建造联组房，鼓励农民进城买房租房，在城市里落户，而不是有了钱在农村建房子。
第三个原则是，土地制度的安排。比如宅基地如何退出，承包地如何退出，这当然涉及到土地制度的变革以及流转速度的加快。
第四是土地制度的安排确实还应该考虑我们的粮食安全，但是这个粮食安全正如刚才段军所说的，粮食安全跟土地制度没有直接的关系，重要的安排是要保持多少土地用于农业生产。现在所讲的18亿亩，如刚才段军所说，改革以来耕地减少了1.9亿亩。耕地的减少到底有没有影响到粮食安全我们不说，假如把耕地和粮食安全对应起来，那么耕地的减少恰恰是发生在在公有制条件下，是开发商在占地、政府在占地，还有谁能够做到把土地廉价让出来呢？就是现在集体所有制的代表人物——村镇干部、村里面的干部。恰恰是在土地公有制的情况下造成了土地在流失。因此考虑粮食安全问题，并不影响土地到底是私有还是公有，这是一个用途管制问题。我们不要把用途管制和土地制度的安排等同起来，也不要把土地用途的转变只和一个渠道——土地征收等同起来。
第五，现在大家都关心的房地产，我们土地制度安排应该有利于房地产健康发展，现在房地产完全是畸形的，一种泡沫，为什么有这么多的地王——是由央企买的。为什么开发商囤积了这么多土地，背后有多少是高官在支撑，为什么现在的房价和收入的比高如此之大，高达八倍以上（北京房价收入比高达26倍），为什么有这么多空房率和投机占有的住房，甚至高达40%，为什么有这么多房地产开发商挤入富豪行列，在国际上都是少见的。我估计今年两会房价的问题肯定是备受社会关注的。
第六，土地制度安排如何能够有助于规范政府的行为，保护农田是政府总是想到的主要责任，从土地这里敛财、聚财、生财，你总想搞土地财政，怎么保障保障性住房——这跟政府的原则；为人民服务、以人民为本的原则相悖。现在土地原则造成了政府行为的扭曲，也造成了土地腐败，大量的贪官，10个贪官现在有9个与土地有关了。
第七，就是国有土地的改革跟集体土地改革，现在大家只关注，让他们同地同权同价，大家更多关注的是农村土地，其实不是，农村土地一旦改革就离不开国有土地，离不开城市土地。比如你要允许农村的集体建设用地进入市场的话，城市国有土地的格局就一定要打破，宪法里相关部分一定要修改，城市的土地就是多元所有。如果允许农民宅基地变为私有，那么城市宅基地怎么办？现在包括《土地管理法》说到，如果土地使用权到期怎么办，自动续期，单位的那些说还要缴纳土地出让金，居民那个没说要交也没有说不交，这必然影响到实际的交易行为，已经使用了五十年的房子，我买的时候到底是什么价格，跟什么直接有关？跟70年后我要不要补低价，如果要补是一个价格，不补又是一个价格，这要通过立法来解决。
刚才谈到要不要对城市土地实行国有，农村土地改革的同时应该考虑到通盘的城市国有土地，首先要不要大一统？现在的规定是国务院代表国家行使土地所有权，地方政府怎么办？这存在一个问题。刚才有教授说，既然是国务院行使，地方政府卖地的收入应该上交中央财政，如果做到这点当然有助于遏制地方的土地财政，话说回来，土地财政的产生原因不在于地方，就在于中央折算拿走的钱太多了，地方已经没有钱了，必然得依靠土地财政，如果再把土地财政拿走，地方怎么办？
现在财权事权严重的不对等了。我们能不能学习美国，沈院长刚才介绍的，国有土地实行分级所有，中央政府拿是你的土地，国务院代表中央政府行使土地所有权，地方政府，各省市县，包括省政府。省政府也没有自己的土地，直辖市好一些，包括省政府所在的建设用地都是省会城市的。所以国有土地的改革，一个是从国有体制管理上要不要施行分级所有？第二国有土地要不要这么大份额？现在大家关注的是增量，非公益性增量土地要征收，马上要反过来，大量存量土地怎么办？大量存量的国有土地是不是也按照公益性、非公益性来划分呢？
昨天听到国土资源部反映，南方增量已经没有多大空间了，现在打的是存量的算盘——就是二次拆迁、二次改造。这应该原则一样的，既然在增量上划分了供给性和非供应性，比如我们这是增量改革，渐进式改革，那么接下来是不是涉及到存量，存量里是不是也要按照公益性和非公益性来根本改动它的土地制度？所以第七个原则，我建议能够把整个国家的土地制度通盘的加以考虑，而不是只考虑增量的，也不是只考虑农业的，应该城市的和存量的一并考虑。
最后，土地制度的建立应该能够支撑至少这次改革，至少支撑未来四十年，到本世纪中期实现现代化目标。回顾中国前三十年搞的集体所有制，也不能说完全都错了，毕竟在这么短时间内，通过集体所有制、通过剪刀差、通过户籍制度也实现了工业化；后三十年就是家庭承包制，最初肯定也是启动了中国的改革，拉开了改革序幕，也支撑了后三十年，但物极必反。实际家庭承包制已经走到尽头，靠这种制度很难再支撑我国今后三十年乃至四十年经济社会的发展。所以要从这样一个高度来考虑，重新设计我们的土地制度，就是把土地制度的改革放到今后的“十二五”期间，乃至整个四十年当中所有改革中的重中之重。
《土地管理法》 目前就相当于个基本法，这是历史形成的，好比我们有央行，我们叫中国人民银行，实际就是央行。如此说来，《土地管理法》在国土资源部的眼中就认为这是个基本法。
从时间来说不大可能有成熟的东西出来，往往出来的是一个个具体的部门法，发现各自有矛盾，然后再提炼出一个基本法。
中共代表大会召开后，要由中共代表提出修改建议。理论的讨论和策略的设计可以分开，理论讨论黑的就是黑的，白的就是白的，是私有就要说明私有的好处，公有就要说明公有的好处，理论家不能为其他的操心，按照恩格斯的说法，社会的发展就要由各种观点碰撞，最后政治家来权衡利弊，或者他们找一个大家接受的词，经济家、法学家、理论家不能含糊的是，要旗帜鲜明的提出私有的好处，或者公有的好处。上午党国英教授，王教授讲到用意物权，或者说把使用权做实，做实的目的不就是私有吗，骨子里就是私有，一定要说明我的观点就是私有化，但是具体操作时我们觉得有一定困难，意识形态的障碍或者现在法律的障碍等等，你可以变换一种说法。但是你要说清楚，如果把用意物权做实，我还是要问，所有权做空，是空的一无所有，还是保留一定东西，如果保留一定的东西就跟私有权不一样。把用意无权做实未尝不可。大家也别讲私有、公有，就讲用意物权，问题是你能不能做得跟私有权一模一样；包括集体所有制，都要说清楚。现在的集体所有制已经含糊不清，将来随着城市化进程，大量农村人口进入城市，假如村民100户，一个村民小组10户，其中有8户进入城市，那么剩下的2户能是集体吗？土地所有权是他们的吗？假如那2户最后也进入城市，那么集体土地所有权是谁的？
我个人认为现在集体所有制是最糟糕的制度，要不然干脆名义变成国有，要不私有，集体所有制可能在历史上起到好的效果，就是因为它的模棱两可，政府说这个制度好，好就在于既不给农民建立社会保障制度，而且同时我想要就要，想拿就拿，这制度对谁有好处？对农民有好处还是对政府有好处？或是对开发商有好处？我们要把所有制说清楚。
为什么不一步国有呢？宣布国有农民会接受不了，因为你本来向农民承诺的；打土豪分田地，你刚分完土地，又宣布成为国有，你就是食言；就成为这样，实际是国有了。
我问过北大法学院副院长，他说，要根据全国人大代表大会常委会关于中华人民共和国房地产管理法的决定制定本条例，因为国务院一般没有这个权利，房地产管理法里面有一条，具体实施条例由国务院制订，这就由它来做了，我说为什么不用物权法和《土地管理法》，说《土地管理法》没有授权国务院制订这样的条例。
目的不一样的，如果这个房子是碉堡，我爱把它作为文物，那我征收的是房子，如果这个房子就是废弃的，我本来要那块地，在地上修路，那你征收的是地，不是那房子，房子要拆的。你用这法想一概而论，想用房屋代替征地，不行。
刚才几位发言都涉及到征地的合法性、征地的补偿，我基本都赞成大家提的观点，其中特别是像郑司长，原来就在政府部门的国土资源部，提出的很多观点，包括我们在一起开过几次会了，还有看到郑司长对现有的已经上报国务院法制办的文本，在书面上也提了很多与政府官员有很大差别的观点意见，某种程度上更接近我们学者的观点，这非常难得。如果政府部门能够多一些像郑司长这样思想比较开放的官员，能够和理论界有这样平等的沟通，我想我们政府的决策水平会大幅度提高。特别是谈到涨价归谁的问题，学术界也有争论，但实际的做法还是遵循市场的原则，既然你承认所有权是他的，既然是你的东西，涨价不管是什么原因——也许社会的原因、也许是高速公路，高速铁路修到你那，周围地价就涨了，这与股市增值、收藏品增值道理一样，你要觉得农民该拿这么多钱，你早就应该把土地收归国有，你要预期这片地涨价。但允许他自由使用这块土地，自然地价就会涨上来。所以涨价归公是目前我们的征地制度，给农民这么低的补偿，尤其是按照土地原有的用途给予补偿，这是非常荒唐的。提出这样的质疑和相应的建议是完全正确的。
另外郑司长谈到；如果给农民合理的补偿，其实就不存在所谓的征和买的差别了，我也这样认为。美国法律规定，国家非公共利益的需要，非给予合理的补偿，不得征用私人财产。我们很少看到在美国或一些法治国家有大量农民为了征地、为了搬迁上访的，所有这些矛盾都是在土地征收实施前就已经解决了，征收之后，一旦实施，就已经没有法律纠纷了。而我们上午讨论的，所发生的都是纠纷、法律诉讼和行政诉讼，而且仍然不会影响征收行为的实施——就是征你没有商量。必然造成实施之后人家不服，大量农民上访和群体事件发生。如果给予合理补偿，农民巴不得你把地征走呢。
我个人认为，公益性的征地应该按照市场价格，公共的利益应该由全社会公民来支付他的成本，而不应该由土地所有者，少数人来承担成本，而且应该让他们得到更多的好处，因为他放弃了自由选择的权利。
刚刚秋风的发言提到，反过来，私人能否使用公有的土地？比如一个建在市中心的原本是公立学院，但地价一上升，如果私人以低于市场价或者高于原来的价格给他，他完全可以协商把地拿回来，这是否允许？如果允许的话那么用什么价格置换？包括政府占用的地，比如政府拆迁建机场，你应该拆，把那地腾出来，那么可以利用商业开发的人进去，应该用什么地价获得土地，显然还得用新的土地用途来界定土地的补偿费和土地出让金。
对于公益性征地，到底价格应该由谁定？现在明显是政府定，那么肯定是不公平的，因为是政府征人家的地，怎么能够再由政府单方面确定补偿的标准，这肯定有失公允。另外一旦发生纠纷，又由政府裁决，同级政府、或者上一级政府，即使上级政府也是儿子和老子的关系，尤其追溯到国务院，没有办法裁决了。政府的行为难道都是合理的吗？你国务院代表国家行使土地所有权，这个命题本身就有问题，你国务院没有人制约他，包括我们的审计署，都下属国务院，只能审计各个部，不可能审计国务院，更不可能审计最高法院和最高检察院。同样的，比如现在存在大量的土地闲置有很多是政府造成的，政府有关的政策或者资金等等没有到位，造成了开发商没有办法。那么谁去追究政府的责任呢？没有！
所以现有的法律是假定政府的所有行为都合理，这不对；政府的行为不可能都合理，所以，由政府代表土地所有者还不如交给人大，人大还有个广泛的代表性，还可以讨论，而到政府那里就成为最终的裁决者，这也是几位发言人提到的问题，值得大家思考。
[ 本文为作者在2010年2月3日天则经济研究所与郑州大学中国土地法律研究中心共同举办的《土地管理法》修法建议研讨会上的发言（未经本人修订，请勿转载。标题为编者所加）。]
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蔡继明
最近连续的参加土地法律法规的拖轮，昨天下午我们和民进中央副主席去了国土资源部，我提的问题是《土地管理法》修法到了什么阶段，我说我们已经上交了，意思是与土地资源部没有关系了，我们也提了建议。就是他们已经完成了，再征求意见是向社会征求意见。
因为《土地管理法》的修改，包括最近又出台的国有土地房屋征收与补偿条例，这个矛盾非常大，土地管理法、物权法与宪法有矛盾，现在出台的又是国务院的条例，我本来想到国土资源部提意见，后来知道这不是国土资源部，是建设部的。建设部出现了问题，在国有土地上征收的是房屋，补偿的是房屋，但是房屋里面有地价。补偿房屋完后，房屋征收完后，国有土地使用权依法收回，我说这本末倒置了，为什么征收房屋，是因为公共利益的需要，是要用那块地，实际是要收回国有土地使用权，这等于提前收回，你收回国有土地使用权，这个法应该由国土资源部，你征收破房子干什么，为了收回土地使用权，土地上的建筑物当然要给一定的补偿，土地使用权本生提前收回，有增值也要给补偿。现在法律这么乱，我本来想给国土资源部提意见，他们说不要给我们提，这不是我们弄的。
你一破这个例，把公共利益的征收和非公共利益的交易区分开来，那将来土地怎么办，涉及到农村集体土地的时候怎么办，这仅仅是国有土地的。我感觉到我们的法律法规存在混乱。在座的也是搞法的。我在北大谈了一个意见，能不能大家讨论一些原则，这些原则肯定也有分歧，但是只要提出来之后，大家先就这些原则看看能不能达成基本共识，有了这些原则之后我们再按照原则讨论这些法律。我觉得分歧可能都产生在原则不一致。
我考虑到八个原则。第一一定要根据公益性、非公益性，要根据这个划分来安排我们的土地制度。公益性的用地你可以实行公有，当然在城市里你可以实行国有，但是实行集体所有也不是不可以，都是公有。在农村公益性的就是村民所有，现在所有的村民集体。公益性的土地你可以实行征收，这没有问题，即使这样的话也涉及到一个征收的程序，是不是只要列入公益性就征你没商量，应该有个商量。国有土地条例里它还是商量的，但有个问题，它这个商量完后，说没有重大分歧我就要征，什么叫重大分歧？不知道。再有一个，即使有了重大分歧，你不是不服吗，提起行政复议行政诉讼期间，这期间不影响征收，还是征你没有商量。不因任何法律纠纷而终止。这必然造成大量所谓的冤假错案，造成上万计的上访，那都是征收完，人死了，房子都拆了，你还来什么行政复议，官官相护了，矛盾都这样了，上级能说你下级征收错了吗，法院都是听政府的。所以必须在法律履行完后才能征收。
第二，对征收的补偿，即使是公共利益的需要就可以低价补偿，这也不行，公共利益是13亿人的利益，我想13亿人一人一块钱就是13亿元。13亿人的利益为什么让这个农民承担成本，本来是一个亿的成本，我给你100万，这没有道理，公共利益让大家负担，因此公共利益的征收即要符合法律程序，也应该给予合理补偿，而且这个合理补偿一定按照市场价，或者按照这个土地最高的机会成本。
非公益性，既然是非公益性就不能征收，就应该让土地使用者和土地所有者，当然在符合规划的前提下，应该进行市场交易，或者按照这里面说的自愿公平的原则，按照自愿，人家愿意给就给，如果钉子户，就不能强买强征。非公益性就应该实行非公有，这都可以考虑。你说非公益性的土地是不是可以实行公有呢？现在因为涉及到法律，宪法里说了，城市土地一定要国有，你宪法没有改变的情况下，我们讨论《土地管理法》怎么办？一个折中的考虑，《土地管理法》是否可以加上这条，非公益性由政府购买，我购买，不是征过来。这样既兼顾了宪法，而且也不是非公益性的不能征。但是这买卖感到肯定有猫腻。从长期来看首先要修改宪法，估计要等到十八大，如果我们意见能够反映上去，十八大提出，宪法没有修改前，土地管理法只能采取这种变通的方式。
第二个原则，在符合土地规划的前提下，一定要实行同地同权同价，我所说的同地就是你已经土地做出了规划，这是建设用地，那是所谓的农业用地，不管是国有建设用地还是集体所有的建设用地，就应该是有同样的权利，国有建设用地你可以占有，可以使用，可以出租，可以抵押，可以转让，那么农民集体所有的建设用地也应该具有同样的权利，而且权利再细分一下，既然是建设用地，本来就包括宅基地，城市里面的宅基地可以抵押、转让、继承，为什么农村农民的宅基地就不行呢？城市里宅基地建个房子可以卖给出价最高的人，为什么农民在宅基地建的房子就只能卖给农民，不能卖给城市居民，你卖就是小产权房。我所说的同地就是这个意思。
所谓同权，所有权应该是一样，国有所有权和农民集体所有权既然都是所有权，所有权人应该享受同等权利。同价，都是建设用地，你建设用地多少钱，我这也应该多少钱，你就不能强征，你低价征高价转让。即使农业用地转变为工业用地，我也应该按照工业用地的补偿，不能说这是农业用地，我只按照农业用地30年补偿你。
其实这是保护农民的利益，刚才有人说，我们的立法到底是协调各方面的利益，还是只倾向于政府的利益和用地单位的利益，同地同权同价应该照顾各方的利益，因为农民得力一受到巨大伤害，应该补偿农民。
另外我们土地制度的安排应该有助于推进我们的城市化进程，改革开放三十年我们的城市化进程速度实在太慢了，现在说45.68%，估计10个百分点是虚假的，把进城务工农民都算进来了，之所以城市化水平这么低，和日本、韩国、台湾地区相比，速度都是太慢了，你经济发展速度每年9.8%，城市化的水平速率每年只有不到1个百分点，之所以这么慢，我认为一个很重要的原因，现在的土地制度阻碍了城市化的进程，阻碍了农民进城，农民虽然进了城，但是没有落户，虽然迁徙没有定居，原因在哪？没有土地退出机制，进了城土地承包保存，宅基地也在保存，而进了城，在城市没有住房，在农村有住房没有人住，现在又搞建材下乡，搞什么建材下乡？你不去鼓励他建房，农民有钱就盖房子。
鼓励建材下乡，不如把优惠政策用在城市中的大量建造联组房，鼓励农民进城买房租房，在城市里落户，而不是有了钱在农村建房子。
第三个原则是，土地制度的安排。比如宅基地如何退出，承包地如何退出，这当然涉及到土地制度的变革以及流转速度的加快。
第四是土地制度的安排确实还应该考虑我们的粮食安全，但是这个粮食安全正如刚才段军所说的，粮食安全跟土地制度没有直接的关系，重要的安排是要保持多少土地用于农业生产。现在所讲的18亿亩，如刚才段军所说，改革以来耕地减少了1.9亿亩。耕地的减少到底有没有影响到粮食安全我们不说，假如把耕地和粮食安全对应起来，那么耕地的减少恰恰是发生在在公有制条件下，是开发商在占地、政府在占地，还有谁能够做到把土地廉价让出来呢？就是现在集体所有制的代表人物——村镇干部、村里面的干部。恰恰是在土地公有制的情况下造成了土地在流失。因此考虑粮食安全问题，并不影响土地到底是私有还是公有，这是一个用途管制问题。我们不要把用途管制和土地制度的安排等同起来，也不要把土地用途的转变只和一个渠道——土地征收等同起来。
第五，现在大家都关心的房地产，我们土地制度安排应该有利于房地产健康发展，现在房地产完全是畸形的，一种泡沫，为什么有这么多的地王——是由央企买的。为什么开发商囤积了这么多土地，背后有多少是高官在支撑，为什么现在的房价和收入的比高如此之大，高达八倍以上（北京房价收入比高达26倍），为什么有这么多空房率和投机占有的住房，甚至高达40%，为什么有这么多房地产开发商挤入富豪行列，在国际上都是少见的。我估计今年两会房价的问题肯定是备受社会关注的。
第六，土地制度安排如何能够有助于规范政府的行为，保护农田是政府总是想到的主要责任，从土地这里敛财、聚财、生财，你总想搞土地财政，怎么保障保障性住房——这跟政府的原则；为人民服务、以人民为本的原则相悖。现在土地原则造成了政府行为的扭曲，也造成了土地腐败，大量的贪官，10个贪官现在有9个与土地有关了。
第七，就是国有土地的改革跟集体土地改革，现在大家只关注，让他们同地同权同价，大家更多关注的是农村土地，其实不是，农村土地一旦改革就离不开国有土地，离不开城市土地。比如你要允许农村的集体建设用地进入市场的话，城市国有土地的格局就一定要打破，宪法里相关部分一定要修改，城市的土地就是多元所有。如果允许农民宅基地变为私有，那么城市宅基地怎么办？现在包括《土地管理法》说到，如果土地使用权到期怎么办，自动续期，单位的那些说还要缴纳土地出让金，居民那个没说要交也没有说不交，这必然影响到实际的交易行为，已经使用了五十年的房子，我买的时候到底是什么价格，跟什么直接有关？跟70年后我要不要补低价，如果要补是一个价格，不补又是一个价格，这要通过立法来解决。
刚才谈到要不要对城市土地实行国有，农村土地改革的同时应该考虑到通盘的城市国有土地，首先要不要大一统？现在的规定是国务院代表国家行使土地所有权，地方政府怎么办？这存在一个问题。刚才有教授说，既然是国务院行使，地方政府卖地的收入应该上交中央财政，如果做到这点当然有助于遏制地方的土地财政，话说回来，土地财政的产生原因不在于地方，就在于中央折算拿走的钱太多了，地方已经没有钱了，必然得依靠土地财政，如果再把土地财政拿走，地方怎么办？
现在财权事权严重的不对等了。我们能不能学习美国，沈院长刚才介绍的，国有土地实行分级所有，中央政府拿是你的土地，国务院代表中央政府行使土地所有权，地方政府，各省市县，包括省政府。省政府也没有自己的土地，直辖市好一些，包括省政府所在的建设用地都是省会城市的。所以国有土地的改革，一个是从国有体制管理上要不要施行分级所有？第二国有土地要不要这么大份额？现在大家关注的是增量，非公益性增量土地要征收，马上要反过来，大量存量土地怎么办？大量存量的国有土地是不是也按照公益性、非公益性来划分呢？
昨天听到国土资源部反映，南方增量已经没有多大空间了，现在打的是存量的算盘——就是二次拆迁、二次改造。这应该原则一样的，既然在增量上划分了供给性和非供应性，比如我们这是增量改革，渐进式改革，那么接下来是不是涉及到存量，存量里是不是也要按照公益性和非公益性来根本改动它的土地制度？所以第七个原则，我建议能够把整个国家的土地制度通盘的加以考虑，而不是只考虑增量的，也不是只考虑农业的，应该城市的和存量的一并考虑。
最后，土地制度的建立应该能够支撑至少这次改革，至少支撑未来四十年，到本世纪中期实现现代化目标。回顾中国前三十年搞的集体所有制，也不能说完全都错了，毕竟在这么短时间内，通过集体所有制、通过剪刀差、通过户籍制度也实现了工业化；后三十年就是家庭承包制，最初肯定也是启动了中国的改革，拉开了改革序幕，也支撑了后三十年，但物极必反。实际家庭承包制已经走到尽头，靠这种制度很难再支撑我国今后三十年乃至四十年经济社会的发展。所以要从这样一个高度来考虑，重新设计我们的土地制度，就是把土地制度的改革放到今后的“十二五”期间，乃至整个四十年当中所有改革中的重中之重。
《土地管理法》 目前就相当于个基本法，这是历史形成的，好比我们有央行，我们叫中国人民银行，实际就是央行。如此说来，《土地管理法》在国土资源部的眼中就认为这是个基本法。
从时间来说不大可能有成熟的东西出来，往往出来的是一个个具体的部门法，发现各自有矛盾，然后再提炼出一个基本法。
中共代表大会召开后，要由中共代表提出修改建议。理论的讨论和策略的设计可以分开，理论讨论黑的就是黑的，白的就是白的，是私有就要说明私有的好处，公有就要说明公有的好处，理论家不能为其他的操心，按照恩格斯的说法，社会的发展就要由各种观点碰撞，最后政治家来权衡利弊，或者他们找一个大家接受的词，经济家、法学家、理论家不能含糊的是，要旗帜鲜明的提出私有的好处，或者公有的好处。上午党国英教授，王教授讲到用意物权，或者说把使用权做实，做实的目的不就是私有吗，骨子里就是私有，一定要说明我的观点就是私有化，但是具体操作时我们觉得有一定困难，意识形态的障碍或者现在法律的障碍等等，你可以变换一种说法。但是你要说清楚，如果把用意物权做实，我还是要问，所有权做空，是空的一无所有，还是保留一定东西，如果保留一定的东西就跟私有权不一样。把用意无权做实未尝不可。大家也别讲私有、公有，就讲用意物权，问题是你能不能做得跟私有权一模一样；包括集体所有制，都要说清楚。现在的集体所有制已经含糊不清，将来随着城市化进程，大量农村人口进入城市，假如村民100户，一个村民小组10户，其中有8户进入城市，那么剩下的2户能是集体吗？土地所有权是他们的吗？假如那2户最后也进入城市，那么集体土地所有权是谁的？
我个人认为现在集体所有制是最糟糕的制度，要不然干脆名义变成国有，要不私有，集体所有制可能在历史上起到好的效果，就是因为它的模棱两可，政府说这个制度好，好就在于既不给农民建立社会保障制度，而且同时我想要就要，想拿就拿，这制度对谁有好处？对农民有好处还是对政府有好处？或是对开发商有好处？我们要把所有制说清楚。
为什么不一步国有呢？宣布国有农民会接受不了，因为你本来向农民承诺的；打土豪分田地，你刚分完土地，又宣布成为国有，你就是食言；就成为这样，实际是国有了。
我问过北大法学院副院长，他说，要根据全国人大代表大会常委会关于中华人民共和国房地产管理法的决定制定本条例，因为国务院一般没有这个权利，房地产管理法里面有一条，具体实施条例由国务院制订，这就由它来做了，我说为什么不用物权法和《土地管理法》，说《土地管理法》没有授权国务院制订这样的条例。
目的不一样的，如果这个房子是碉堡，我爱把它作为文物，那我征收的是房子，如果这个房子就是废弃的，我本来要那块地，在地上修路，那你征收的是地，不是那房子，房子要拆的。你用这法想一概而论，想用房屋代替征地，不行。
刚才几位发言都涉及到征地的合法性、征地的补偿，我基本都赞成大家提的观点，其中特别是像郑司长，原来就在政府部门的国土资源部，提出的很多观点，包括我们在一起开过几次会了，还有看到郑司长对现有的已经上报国务院法制办的文本，在书面上也提了很多与政府官员有很大差别的观点意见，某种程度上更接近我们学者的观点，这非常难得。如果政府部门能够多一些像郑司长这样思想比较开放的官员，能够和理论界有这样平等的沟通，我想我们政府的决策水平会大幅度提高。特别是谈到涨价归谁的问题，学术界也有争论，但实际的做法还是遵循市场的原则，既然你承认所有权是他的，既然是你的东西，涨价不管是什么原因——也许社会的原因、也许是高速公路，高速铁路修到你那，周围地价就涨了，这与股市增值、收藏品增值道理一样，你要觉得农民该拿这么多钱，你早就应该把土地收归国有，你要预期这片地涨价。但允许他自由使用这块土地，自然地价就会涨上来。所以涨价归公是目前我们的征地制度，给农民这么低的补偿，尤其是按照土地原有的用途给予补偿，这是非常荒唐的。提出这样的质疑和相应的建议是完全正确的。
另外郑司长谈到；如果给农民合理的补偿，其实就不存在所谓的征和买的差别了，我也这样认为。美国法律规定，国家非公共利益的需要，非给予合理的补偿，不得征用私人财产。我们很少看到在美国或一些法治国家有大量农民为了征地、为了搬迁上访的，所有这些矛盾都是在土地征收实施前就已经解决了，征收之后，一旦实施，就已经没有法律纠纷了。而我们上午讨论的，所发生的都是纠纷、法律诉讼和行政诉讼，而且仍然不会影响征收行为的实施——就是征你没有商量。必然造成实施之后人家不服，大量农民上访和群体事件发生。如果给予合理补偿，农民巴不得你把地征走呢。
我个人认为，公益性的征地应该按照市场价格，公共的利益应该由全社会公民来支付他的成本，而不应该由土地所有者，少数人来承担成本，而且应该让他们得到更多的好处，因为他放弃了自由选择的权利。
刚刚秋风的发言提到，反过来，私人能否使用公有的土地？比如一个建在市中心的原本是公立学院，但地价一上升，如果私人以低于市场价或者高于原来的价格给他，他完全可以协商把地拿回来，这是否允许？如果允许的话那么用什么价格置换？包括政府占用的地，比如政府拆迁建机场，你应该拆，把那地腾出来，那么可以利用商业开发的人进去，应该用什么地价获得土地，显然还得用新的土地用途来界定土地的补偿费和土地出让金。
对于公益性征地，到底价格应该由谁定？现在明显是政府定，那么肯定是不公平的，因为是政府征人家的地，怎么能够再由政府单方面确定补偿的标准，这肯定有失公允。另外一旦发生纠纷，又由政府裁决，同级政府、或者上一级政府，即使上级政府也是儿子和老子的关系，尤其追溯到国务院，没有办法裁决了。政府的行为难道都是合理的吗？你国务院代表国家行使土地所有权，这个命题本身就有问题，你国务院没有人制约他，包括我们的审计署，都下属国务院，只能审计各个部，不可能审计国务院，更不可能审计最高法院和最高检察院。同样的，比如现在存在大量的土地闲置有很多是政府造成的，政府有关的政策或者资金等等没有到位，造成了开发商没有办法。那么谁去追究政府的责任呢？没有！
所以现有的法律是假定政府的所有行为都合理，这不对；政府的行为不可能都合理，所以，由政府代表土地所有者还不如交给人大，人大还有个广泛的代表性，还可以讨论，而到政府那里就成为最终的裁决者，这也是几位发言人提到的问题，值得大家思考。
[ 本文为作者在2010年2月3日天则经济研究所与郑州大学中国土地法律研究中心共同举办的《土地管理法》修法建议研讨会上的发言（未经本人修订，请勿转载。标题为编者所加）。]
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