三大突破保护当事人程序利益 最高法详解级别管辖异议司法解释

http://www.law-lib.com　 2009-12-1 8:55:08　 来源：法制网——法制日报
三大突破保护当事人程序利益 最高法详解级别管辖异议司法解释
问：请您介绍一下《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》出台的背景和目的。
答：管辖是审判的前置性问题，必须依法优先解决，案件管辖出了问题，便很难保障审判的公正。长期以来，当事人"争管辖"、法院"抢管辖"的现象时有发生，社会各界对此反映强烈。就级别管辖而言，实践中产生问题的，大多是诉讼标的额较大的案件和当事人跨地区的案件。主要表现为：中、基层法院违反级别管辖标准，越级受理本应由上级法院管辖的案件，不理睬当事人提出的级别管辖异议；中、基层法院违反级别管辖标准先立案，然后根据民事诉讼法第三十九条规定报请上一级法院指令其管辖，将违规做法合法化；中级法院将本应由高级法院管辖的案件，受理后再指令到基层法院管辖，将案件留在当地；中、高级法院将本应由其审理的案件，不问案件的性质和类型，根据民事诉讼法第三十九条的规定指定下一级法院管辖，通过合法形式将案件留在当地。现行民事诉讼法第三十八条规定了管辖权异议制度，但在审判实践中多被理解为只适用于地域管辖异议，而不适用于级别管辖异议。最高人民法院《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》和《关于当事人就案件级别管辖权向上级法院提出异议上级法院发函通知移送，而下级法院拒不移送，也不作出实体判决应如何处理问题的复函》虽然承认当事人有提出级别管辖异议的权利，但同时明确规定对级别管辖异议不作书面裁定，当然也就无法上诉，实践中损害当事人程序利益、扰乱管辖秩序的问题难以得到纠正。
最高人民法院早就注意到这个问题，2007年召开的第七次全国民事审判工作会议提出了建立民事案件级别管辖异议机制的任务，要求研究适用于民事案件级别管辖异议的裁判机制。随后最高人民法院先后将《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）列入了2007、2008年度司法解释立项计划。经过广泛调研，征求学者、律师和各级法院法官意见，并与全国人大法工委多次沟通，于2009年7月20日提交最高人民法院审判委员会第1471次会议审议通过。制定《规定》的目的是，改革现行的对于民事案件级别管辖异议的行政化处理模式，为当事人级别管辖异议权提供诉讼程序保障，强化上级法院对级别管辖秩序的审判监督力度，提高裁判的权威性和公信力。
问：《规定》对于民事级别管辖异议案件的审理，较之以往有了哪些重要改变？
答：民事级别管辖异议案件的公正、快速审理，关系到当事人管辖利益的保障和级别管辖秩序的维护，关系到司法裁判的公信力，非常重要。《规定》对于民事级别管辖异议的最大变化，是摒弃以往的行政化处理模式，采取与地域管辖异议相同的诉讼化模式。这种诉讼化模式的优势在于：
一是有利于为当事人级别管辖异议权提供程序保障。级别管辖的确定不仅是法院内部的事情，也关系到当事人的程序利益。尤其是在目前地方保护和部门保护一定程度客观存在的情况下，仅仅采取内部通报、批评、追究责任等方式，当事人被动接受这种反射性利益，这对当事人程序利益的保护是远远不够的。山西省晋中市两级法院的实证经验表明，由于采取裁定方式处理并允许上诉，程序变得透明、公开了，由此产生的申诉和信访少了，上下级法院之间的级别管辖秩序也相应地规范了。
二是有利于上级法院及时、有效地行使监督权，维护级别管辖秩序。目前上级法院对下级法院级别管辖秩序的监督，基本上是滞后、乏力的，级别管辖标准被突破的现象屡见不鲜。一方面，因不做书面裁定，当事人不能上诉，上级法院对于下级法院违反级别管辖规定的行为难以及时发现。另一方面，即使通过信访渠道发现，上级法院也无法定程序可依，只能以内部函的形式要求下级法院改正。若采用诉讼方式处理级别管辖异议，上级法院就可以公开地通过二审程序行使级别管辖监督权。
三是有利于顺应民事诉讼法对管辖提出的新要求。修改后的民事诉讼法第一百七十九条明确将"违反法律规定，管辖错误"作为再审事由，体现了立法者对管辖问题的高度重视。人民法院也应当顺势而为，彻底改变以往那种级别管辖纯属法院系统内部上下级分工问题，发生错误无足轻重的观点，认识到正确确定案件级别管辖还是涉及当事人程序利益、影响生效判决稳定性的重要问题，必须认真对待。
问：《规定》第一条与民事诉讼法第三十八条，究竟是何种关系？
答：我国民事诉讼法第三十八条是否适用于级别管辖异议，争议较大。《规定》第一条明确级别管辖异议不成立的，裁定驳回，异议成立的，裁定移送有管辖权的人民法院。从而与民事诉讼法第三十八条一致起来，明确了处理级别管辖异议的法律依据。
实践中，级别管辖异议有两种情况，一种是受诉法院审查认为应由下级法院管辖，另一种是受诉法院审查认为应由上级法院管辖，这两种情形都应当依法作出裁定，不能再像以往那样以通知方式作出。但对于后一种情形该如何处理，是应当裁定将案件移送上级人民法院管辖，还是应当裁定驳回起诉并告知当事人向有管辖权的法院起诉，在起草、论证和审议过程中争论最大。经过反复协商、论证，最终的方案为作出移送管辖的裁定，但为防止下级法院恣意地作出移送上级法院的裁定而上级法院受其拘束的尴尬情形出现，《规定》设计了第九条作为补救措施。即，当事人提出上诉的，该上级法院自可依法审查并作出处理；当事人未提出上诉，而受移送的上级人民法院认为该裁定确定错误的，根据情况既可以依职权撤销裁定，也可以决定由自己审理，以避免受错误裁定的拘束。
问：《规定》第三条允许当事人答辩期间届满后，还可提出管辖权异议，这如何理解？
答：的确如此。我国民事诉讼法规定，被告提出管辖权异议的期限为提交答辩状期间，同时规定原告有权增加诉讼请求。审判实践中，有的原告就恶意地于管辖异议期满后才增加诉讼请求额，致使超过受诉法院级别管辖标准。为保持原被告之间在管辖争点上攻击防御的动态平衡，防止原告利用答辩期即为异议期，规避管辖异议制度，《规定》允许被告在特定情形下，即便答辩期届满也可提出管辖权异议。
问：以往的审判实践中，下级法院基于诉讼费或者其他考虑，主动请求上级法院将某一案件指令其审理，带来许多问题。《规定》是如何限制这种做法的?
答：在审判实践中，一些法院明知其对某一案件无级别管辖权，但出于诉讼费收益、地方保护或者其他考虑，在受理前或者受理后报请上级法院交由其审理。这种做法严重扰乱了管辖秩序，裁判的公正性难以令人信服，由此引发的申诉、信访不在少数，严重损害了人民法院的公信力，确有必要加以限制。严格而言，下级法院报请上级法院指令管辖的做法，只有第三十九条第二款规定的一种情形，即，将本院有管辖权的案件报请由上级法院管辖。第三十九条第一款后半段的规定，应当是上级法院主动决定而不是根据下级法院的报请作出决定的结果。因此，下级法院主动报请上级法院将案件交其审理的做法，是没有法律依据的。基于程序法定的一般原理，欠缺法律依据的诉讼行为通常即为不合法。
问：高级人民法院作出的级别管辖规定，能否作为裁判的依据？
答：《规定》明确了经最高人民法院批准的高级法院级别管辖规定的效力。在调研和起草过程中，一些同志认为，高级法院所作的级别管辖规定，既非法律又非司法解释，在裁定书中不宜作为处理级别管辖异议案件的法律依据。但这里强调的是，高级人民法院作出的级别管辖规定是经过最高人民法院批准，并统一发布后施行的，人民法院和当事人都应当严格遵守，可以在裁判理由部分予以引用。再者，如果不明确将其作为裁判的依据，则裁判文书的理由部分不能让当事人理解和信服。为解决这个两难之事，《规定》第十条作出了明确。需要说明的是，未经最高人民法院批准，各级人民法院自行作出的级别管辖标准，不能作为处理级别管辖异议的裁判依据。
法制网北京11月30日讯