温铁军解读“三农”新政

温铁军解读“三农”新政

2009年03月16日  《小康》杂志

我国多年以来形成的部门代表资本利益集团来分配国家用于保公平的财政资金，在农村投入问题上是相当严重的。如果我们没有改变由部门来分配农村基本建设资金这样的体制性问题，一号文件执行的难度就依旧存在。

★采写/《小康》记者于莉娟

2月1日，国务院公布了中央一号文件，“三农”再次成为一号文件的主角，也实现了自2003年以来的“六连冠 ”。与往年不同的是，在抗击金融危机的关键时刻，牛年的一号文件注定引起更多的关注：这个文件对缓解危机将会有什么样的帮助？会不会发生重大的政策调整？背后到底可以窥见怎样的信息？带着这样的疑问，我们专访了中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军。

反哺农村正当时

《小康》：今年的中央一号文件是“三农”问题，这已经是连续六年将“三农”放在首位了。为什么“三农”会长期占据如此重要的位置？

温铁军：1999年中央在给“十五计划”提出指导意见的时候就提出以人为本。如果说以人为本是前提的话，就应该是以农民为本，因为中国人口中的最大多数还是农民。我早就强调，“三农”问题当以农民为首，然后才是农业和农村。

另外，“三农”问题具有普适性。我做国际比较研究时就发现，“三农”问题是一个发展中国家普遍存在的问题，特别是人口超过一个亿的发展中国家，只有中国是一个完成了工业化的国家，在完成工业化之后，他可以对农业、农村、农民的投入增加很多，改善“三农”的基本状况。其他人口过亿的发展中国家都没有完成工业化，有的地方甚至连进入工业化都没可能，他们的“三农”问题就更加严重。

因此，中国发展战略中的一个核心思想，就是胡锦涛在2005年前后国家开始强调新农村建设的时候提出的一个重要的指导思想，叫两个阶段和两个反哺。

他说改革开放以前我们是工业化的初级阶段，那时是农业支援工业，农村支援城市，到了工业化中期阶段，这时就应该城市反哺农村，工业反哺农业。我们现在有了这个条件，在两个反哺的指导思想下，我们可以向“三农”倾斜性地投入了，这次的一号文件中这种倾斜尤其明显。

《小康》：这次的一号文件中有一条直接的财政倾斜，即对种粮农民增加补贴，增加农业土地收益用于农业的比例，关于这一条，您怎么看？

温铁军：出于粮食战略安全考虑，增加对于农民补贴这一条是非常必要的。从发达国家的经验上我们可以得到启示，发达国家通常会给农业高补贴，比如日韩等国以及台湾地区的补贴占到农民收入的60％以上，而整个欧盟农业政策中很重要的一块是每年拿出近千亿补贴农业。因为如果不让农民得到至少相当于社会平均水平的收入，就没人愿意种地，农业是战略命脉产业，必须要留住。但这样的高补贴也让他们的农产品没有竞争力，因此，发达国家只能设置重重壁垒，不允许发展中国家的低价农产品来竞争。这些壁垒想通过的话几乎是不可能。但是，我不觉得我们应该去突破它的壁垒，而是应该考虑我们用什么方式构建我们自己的粮食安全战略，用什么方式来保住我们作为发展中人口最多国家自己的农业生产，让它作为一个战略产业健康存在。

发达国家的教训是沉重的，也是我们无法模仿的，我们的农业政策也走不得发达国家高补贴的农业政策，这点倒是值得我们深入讨论的。

《小康》：此次文件中提到关于土地流转的很多相关问题，比如尊重农民的土地流转主体地位等等。这对保护农民的利益有哪些实质的帮助？

温铁军：这些相关规定可以概括为资源回归农村。因为这次一号文件从生产关系层面上要求对农村集体土地所有权发证确权和明确集体的权益，亦即：通过集体土地所有权确权以及将土地所有权证书落实到村社集体经济组织，这就会让集体所有权主体的责权利得到有法律保护的实现。显然，这是鲜见的在农村生产关系领域中有积极意义的提法。

生产关系领域的另一个值得关注的内容是山区25亿亩集体林地的财产关系变迁。为了继续推进和完善2007年已经发布的林权改革文件规定内容，这次一号文件要求全面完成林权发证到户，同步推进林权山权交易和其他配套改革。这意味着国家把25亿亩的山地和林地的经营权回归到农民和村社手中。总之，2亿多农户和300多万自然村拥有的土地和其他资源性财富的增加，会夯实农村这个最大的劳动力“蓄水池”的池底。如果加上农电水利道路等方面的基础建设和县域经济发展，2000万失业农民工只要不在城市滞留，我国仍可大体保持相对稳定。而维持稳定，是这次“一号文件”最后的落点。

有抗击金融危机的现实意义

《小康》：此次一号文件的出台正值全球金融危机的特殊时刻，一号文件里是否也有些措施对于抗击金融危机有积极的意义？

温铁军：当前，我们面对的是重大的全球金融危机，在这个前所未有的压力之下各国政府都启用大规模投资“救市” 的对策，处在产业资本扩张阶段的中国的救市措施不同之处在于提出两年内投入4万亿用于基础建设和社会事业。为此，基础建设更多占有农村资源也就必然发生矛盾冲突的既往教训，亟需决策者实事求是地增加和完善在生产关系领域中所能运用的政策手段，以缓解“三农”再次承担危机代价带来的困境。而从这次的一号文件的内容看，也确实具有应对全球经济危机挑战的现实意义，特别是在财政、金融、社保、文化四大类与“三农”相关的宏观政策方面有了关键性的、更为实际的要求。

第一点是初步表达了以中央和省级为主的公共财政对缓解“三农”问题必须承担的责任。除了对以往已经确定的农业补贴范围和数量继续增加之外，这次文件的主要实惠，一是不再要求地方配套，二是省级财政直管农业大县。文件要求，国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。并且，在推进省直接管理县和县级市财政的体制改革之中，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。这就减少了过去市管县的财政体制对农业大县的不利影响。这一宏观体制改革如果能够继续深化，则可以期待为国家粮食安全战略承担责任的农业大县的人均财政水平提高的责任主要由中央政府负责。

第二是在农村社会保障方面有可能进一步突破城乡二元结构。在金融危机打击下，这次一号文件突出强调了下岗农民工的社会保障问题，要求加强对回乡农民工的技能培训和就业扶持。其中，也包含了长期困扰我国社保制度在城乡二元结构体制下体现公平性的难题如何化解的考虑。就在一号文件发布之后的一周之内，有关部门提出了逐步完善城乡统筹的社保体系的政策意见，值得积极评价。

第三是对至今步履蹒跚的农村金融改革提出具体要求。尽管2006年的一号文件就已经明确强调发展三种适用小农经济的小型金融工具，此后，主管部门也相继出台了比较规范的政策和制度，但金融部门仍需推动更多实质性改进；于是在2 008年的十七届三中全会文件中增加了对于经过商业化改制之后的国有商业金融支农职能的强调，并且突破了合作社只能“ 专业”的人为障碍，明确支持农民自主兴办的农村合作社开办内部化的互助金融。而这次的一号文件则更为具体提出了对商业金融应该支持农村中的小型金融开展业务和提供资金的政策要求。在任何制度下的金融资本都因参与过度投机而普遍转嫁制度成本或出于自保而信用紧缩的特殊时候，这个在一号文件之中着墨不多但比较具体的业务性的要求具有重大意义。

《小康》：这次的一号文件再次提及农村金融，实现突破存在哪些困难？

温铁军：可以说，为了解决农村信用需求问题，政策层面做了非常重要的努力，但是问题还是很多。

最近我们跟银监会下面的有关机构办了一个金融机构，就是在研究这些小的信用服务机构，研究它们在经济上的损益情况，它们能不能存活下去。现在看来，按照目前的规范要求，大部分信用服务机构生存比较困难。怎么能够进一步调整政策，让它生存下去并且有所发展，这仍然是一个挑战。如果我们的政策能进一步调整，让这些社区金融存活，接着就会有业务扩张需求。因为随着农村的发展，农民收入的增长，农民多样化的需求会不断增加，它的业务面会很大，但是这不可能要求正规的商业金融深入到基层去，完全了解农民小额的复杂的需求到底怎么回事，那做不到，成本也太高。而社区内部的金融服务机构却可以轻松完成这些任务，并且是低成本的。

《小康》：有人认为，这次全球金融危机对中国是危机也是转机，那么对于农业来讲，是不是也有这样的辩证关系？

温铁军：应该说存在这种可能。农业面临的挑战不少，机会也存在。那就是成为第二个资产池。

1998年以后，中国实际上是用政府国债投资，两万多亿的国债发行，带动了大概三四万亿左右的国债投资，主要集中在基础建设方面，形成了中国的第一资产池，这个第一资产池就带动了大量的FDI，外商直接投资进入中国，使得中国维护了一个相对从1998到2008年将近十年的高增长，这段时间正是世界金融资本严重过剩，而世界经济增长相对放缓的时代，中国出现了一个高增长的时代。

我们从2005年开始强调新农村建设，如果我们再用10年左右的时间对于县以下的基本建设加大投入，那么我们会打造第二资产池，第二资产池又是一个相对结构稳定的发展基础，就是地方经济的发展，中小城市乃至于县以下的建制镇，特别是中心镇的发展，会带来更大的基本建设投资需求，同时会给中小企业发展创造更大的机会。这就不再是一个FDI(外商直接投资)，而是“DDI”——内部的过剩金融资本直接投资转向地方。这种投资转向就会化解我们现在已经初步显现的金融资本过剩并且追求流动性而出现的初步泡沫化的问题，这会使中国经济在21世纪走出一条健康稳定发展的道路。

执行的难度在于部门利益障碍

《小康》：看来一号文件的出台的确鼓舞人心，但如何才能真正落到实处？在落实的过程中还要注意哪些问题？

温铁军：要注意的问题比较多。比如现在农村社会保障体系的规划已经明确提出了，大概在2012年以后就会提供覆盖城乡的基本保障体系。往往我们在强调农民国民待遇的时候，认为第一个需要强调的就是要形成一套不分城乡的社会保障体系。

但是，农村中各个地方的差别很大，经济高度发达的农村已经形成了自我保障体系，一些发达的集体经济强村，农民得到的福利保障体系远高于社会平均水平。而我们国家能够通过政府，二次分配方式所形成的社会保障，只是最低水平的。因此，提供全国统一的社保对于穷人是一个很好的消息，但对于已经有很高的保障的人来说，可能未必就是好消息。所以在执行过程中，如何把善意变成善举还是应该进一步通过调查研究完善这套体系。

《小康》：在以往的经验中，中央的政策到了基层往往打了很多折扣，这种情况是否依然会困扰一号文件的执行？

温铁军：我国多年以来形成的部门代表资本利益集团来分配国家用于保公平的财政资金，在农村投入问题上是相当严重的，并且多年以来积习难改，我将之概括为八个字，叫条块分割，尾大不掉。

比如，胡锦涛总书记在2002年十六大召开以后就明确讲了，今后财政新增支农资金应该主要用到村以下，去解决农民生产生活息息相关的小项目投入的需要，但到今天仍然是部门分配财政资金，也就是说支农资金尽管不断增长，但是大量地转化为部门利益，转化为部门利益就难免跑冒滴漏，这种毛病其实是大家都心知肚明的。如果我们没有改变由部门来分配农村基本建设资金这样的体制性问题，执行的难度就依旧存在。