《社会保险法

《社会保险法》全文逐条解读（节选）

                                   作者：洪桂彬
　　（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）

目　　录

　第一章　总　　则

　　第一条　为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。

组织点评：规定本法的立法宗旨即保护公民的社会保险权益，在当前社会保险制度“碎片化”的背景下，出台社会保险法具有重要的历史意义。此前没有全国性的社会保险法律，导致各地政策不一，也使得众多职工社会保险权益无法实现。

　　第二条　国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

组织点评：本条在国家层面上规定社会保险的五大基本险种，目的是为将来的全国社会保险统筹作好铺垫，目前的社会保险体制下，养老保险基金分散在全国的2200多个县市级单位，基金的分散化直接导致养老保险增值能力差，难以形成集中投资，实现全国统筹有利于发挥养老保险基金的规模效应。而各地现行的一些特殊保险制度如上海的综合保险，由于与国家法律规定的险种框架不一致，均应在新法缓冲期间作出调整。

　　第三条　社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

组织点评：由于中国地区差异大，养老保险的发展极度不均衡，因此在社会保险改革的思路上也是先作广覆盖，后提高水平。而不是一步到位。

　　第四条　中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。
　　个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。

组织点评：本条规定了用人单位和劳动者的知情权，个人有权查询权益记录，社会保险经办机构应当配合。而个人有权监督本单位的缴费情况，也是间接保证社会保险的征缴率，目前用人单位未足额缴纳保险、委托第三方代缴的现象非常普遍。劳动者享有知情权和监督权，以避免损害职工社保利益的情况发生。
　　第五条　县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。
　　国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。
　　国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。

组织点评：由于中国养老保险制度起步较晚，在计划经济时代的历史空帐数额巨大，本条规定政府对社会保险的经费支持义务，目的是保障社会保险基金支付能力不足的情况发生。

　　第六条　国家对社会保险基金实行严格监管。
　　国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。
　　县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

组织点评：社会保险监管（主要指养老保险监管，医疗保险一般现收现付，资金量较小）关系到亿万民众的利益，而此前上海的特大“社保案”无不反映出监管当中存在的问题。当前社会保险机构自管自收现象仍然存在，如何创新制度设计，改变“运动员兼裁判员”的现状是当务之急，本条作了一些原则性规定。
　　第七条　国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
　　县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

组织点评：本条明确中央和地方社会保险工作的责任主体，明确各主体机构的工作职责。

　　第八条　社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。

组织点评：本条规定社会保险经办机构的法定职责，而社会保险待遇支付作为社会保障体系五大子系统（供款征缴、待遇支付、资金运营、信息披露、行政管理）中的重要一环，社会保险经办机构负有依法及时足额兑现社会保险待遇的义务。不得违背法律规定在实体和程序上增加障碍。
　　第九条　工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。

组织点评：本条的特别之处在于工会在社会保险监督方面享有一定的权限。

第二章　基本养老保险

　　第十条　职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。
　　无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。
　　公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

组织点评：按照劳动法规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。因此，缴纳社会保险是用人单位和劳动者的共同法定义务，双方不得协议少缴或不缴，实践当中用人单位以社会现金补贴方式支付给劳动者的做法也是违法的。本条第二款将个体工商户、非全日制人员与其他从业人员也纳入养老保险体系范畴，也利于提高养老保险的覆盖面。在中国养老保险体制从国家统包到统帐结合的改革过程中，很大范围内的灵活就业人员未能及时纳入养老保险体制，严重影响了养老保险的调节功能。本条第三款将公务员和事业单位人员的养老保险办法授权国务院作出规定，当前，公务员不缴纳养老保险却领取高于企业职工3到4倍的退休金，这也是导致贫富差距拉大的原因之亦，事业单位养老保险改革亦步履维坚，反映出中国养老保险采取的渐进式改革方式所导致的利益格局的凝滞。

　　第十一条　基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。
　　基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。

组织点评：根据国际养老保险实践，养老保险按筹资方式分为现收现付制和完全积累制两种类型，前者按社会统筹方式筹集资金，而后者则依赖于个人储蓄，两者各有利弊。而中国则是两者的结合。这于中国围绕平衡社会公平性和个人权益性的社会保险改革方向有关。这种做法从目前的运行来看，第一，由于传统体制下没有个人帐户资金积累，导致空帐运行；第二，统筹资金由于收益率低下不断贬值，形成巨额空帐无法填补与巨额统筹资金不断贬值的尴尬局面。个人帐户做实地的方试点屡屡遭挫。显然，统筹结合的模式是否能获得可持续发展成为政府应重点关注的问题。

　　第十二条　用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。
　　职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。
　　无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。

组织点评：本条规定应当按工资总额作为养老保险缴费基数，而在现行的社会保险审计实务中，工资总额的概念没有统一的标准，本条也未作明确规定，导致到大量的道德风险产生，部分用人单位为了规避工资总额进行工资的拆分与代发转化，严重影响养老保险的征缴率。但是在“要我参保”的社保体制下，道德风险是无法避免的，只能通过技术手段来处理。目前国家财政、税务都在探索建立“大工资”的概念即将福利逐步纳入工资总额管理，以减少不必要的灰色地带。本条没有明确缴费比例，按目前全国各地参保实践来看，一般执行“单位20%，个人8%”，社会保险缴费比例究竟由国家来统一还是放给地方部分自主权，此值得期待。

　　第十三条　国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。
　　基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

组织点评：本条明确了制度转轨的巨额历史债务应当由政府买单，在本法出台以前，各地对视同缴费年限（无资金积累）普遍采取回避态度，在统筹资金无法担负起养老金支付的情况下，只能挪用个人帐户资金，导致空帐运转。本条对该类问题的解决具有积极意义。
　　第十四条　个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。

组织点评：养老金由统筹养老金和个人账户养老金两部分组成。个人帐户权益属于个人私有财产，依法可以继承。另一方面，保险权益人在死亡后对统筹部分不具有剩余追索权，此减少了养老金负担。这也是现收现付模式的重要优点。
　　第十五条　基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。
　　基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。

组织点评：依全球社会保险实践，养老保险按支付方式可分为待遇确定型养老保险和缴费确定型养老保险，前者以支定收，后者以收定支。本条反映出中国执行的是后一模式，即以分配过程为目标导向，强调缴费义务（人累计缴费年限、缴费工资）与受益权利的对应关系。这种模式无法回避的是双重缴费问题和巨额的转轨成本。
　　第十六条　参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。
　　参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

组织点评：原草案规定，缴费不满15年的，一次性领取养老保险待遇。显然这对于缴费时间较短的职工来说非常不利，本条做了进步性的规定，也符合社会保险追求公平性，强调社会保险的再分配功能。
　　第十七条　参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。

组织点评：本条规定实施以前，职工因病和非因工死亡的，除领取个人帐户存留资金外，一般不享受其他待遇，如《上海市城镇职工养老保险办法》规定，在职人员、退休人员死亡后，其个人养老保险帐户储存额中属于个人缴纳部分的余额，可以一次性发给其经法定程序认定的继承人。 相比目前的做法本条规定更为科学。

　　第十八条　国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

组织点评：统筹部分体现的是“代际赡养”的模式，即下一代养上一代，但人口结构变动、通货膨胀都可能导致养老金支付水平过低，导致代际之间的利益不平衡。本条规定的政府的调整责任。

　　第十九条　个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。

组织点评：根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员转移接续基本养老保险关系后，符合待遇领取条件的，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）的规定，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金。至于具体计算方式，还需国务院加以明确。
　　第二十条　国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。
　　新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。

组织点评：2009年2月，国家曾同时公布《农民工参加养老保险办法》与《城镇基本养老保险转移接续办法》草案，后农民工养老保险办法草案流产，其背后的原因是立法者认为，尽管中国存在二元经济结构，但将农民工纳入社会保险法规定的社会保障体系中来更符合社会保险广覆盖的原则，本人认为如今人口流动大，统一归入社会保险法，而不单独立法更为合理。

　　第二十一条　新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。
　　参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。

组织点评：目前试点的农村养老保险，很多均是由政府全部买单，农民的参保积极性并不高。如何创新制度设计是新农保改革的重点。
　　第二十二条　国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。
　　省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。

组织点评：考虑到各地均在进行户籍改革，有些地方统一执行居民户籍管理，不区分农业户口还是非农业户口。本条关于可以合并实施的规定具有现实意义。

未完待续